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赵可金 李海涛:大国外交的权威基础——中国共产党的外交领导力研究

更新时间:2021-04-23 22:47:18
作者: 赵可金   李海涛  

  

   一、问题的提出

   党管外交是中华人民共和国外交工作的一个政治原则。作为一个在长期革命斗争过程中产生和发展起来的政党,中国共产党十分强调组织纪律性,并形成了一元化的领导体制,要求工、农、商、学、兵、政等各方面,均接受党的领导。新中国成立后,中国外交面临着复杂的国际斗争局势,中国外交工作上形成了由毛泽东主席和周恩来总理直接领导外交的传统,展现出强大的外交领导力,成功跨越了一道道急流险滩,取得了一个个伟大胜利。

   外事无小事是中国共产党领导外交的一个基本准则。为了加强党对外交工作的领导,1958年3月,中共中央成立中央外事小组,负责领导包括政治、经济、文化、科技等各方面的外事工作。毛泽东明确强调,"这些小组是党中央的,直属中央政治局和书记处,向它们直接作报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个'政治设计院',没有两个'政治设计院'。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。"自此之后,外事无小事成为中国外交的金科玉律,除"文化大革命"期间一度受到冲击外,中国外交的领导权一直实行党中央集中统一领导,没有发生根本性改变,基本模式是"中央决定、各方去办",中共中央讨论和制定重大政策,人大、政府、政协、人民团体、军队、地方等负责从各自业务管辖范围负责具体落实。

   改革开放以来,随着中央政府一系列权力下放的推进,党对外交工作的集中统一领导权力在一定程度上也有分散与下放,如地方政府在城市外交、民间外交等领域开始主动发挥重要作用。但这种趋势也表现出国际大局和国内大局的统筹协调不够,各领域、各部门和各层次的协同配合不够,参与国际事务和全球治理的能力不够等,在一定程度上制约了中国大国外交的整体发展。党的十八大以来,面对风云变幻的国际形势,以习近平同志为核心的党中央统筹国际和国内两个大局,谋大势,讲战略,重运筹,坚持维护党中央权威和集中统一领导,奋发有为地推进外交理论创新、战略创新和实践创新,经历了许多风险考验,打赢了不少大仗硬仗,办成了不少大事、难事,走出了一条中国特色大国外交新路。

   在推进中国特色大国外交的过程中,中国共产党越来越强调维护中央权威问题。习近平指出,坚持外交大权在党中央,加强党对外工作的集中统一领导,是中国外交的最鲜明政治特征。党的十八大以来,党中央在 2013年11月召开首次周边外交工作座谈会,就明确提出加强对外工作中的党的领导问题,要求进一步加强对外工作的顶层设计、战略谋划和统筹协调。2014年和2018年两次召开中央外事工作会议,强调外交是国家意志的集中体现,必须坚持外交大权在党中央,坚持以维护党中央权威为统领加强党对外工作的集中统一领导,形成了党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面。为加强党对外交工作的集中统一领导,2018 年 6 月22 日,习近平在中央外事工作会议上强调在中央全面深化改革总体部署下,中央外事工作领导小组改为中央外事工作委员会,明确要求"要围绕党和国家工作重要节点,推动对外工作不断开创新局面。""对外工作要以此为坐标,通盘考虑,梯次推进,既整体布局又突出重点,既多点开花又精准发力,发挥综合积极效应。"为了加强党中央对外工作的集中统一领导,除了国务委员兼外交部长王毅分管外交事务外,还任命杨洁篪以中央政治局委员身份兼任中央外事工作委员会办公室主任,党对外工作的领导力进一步加强。

   为什么在新时代中国对外工作中加强党中央权威和集中统一领导,其战略意图为何,围绕这一问题学界的讨论还比较薄弱。不少国际学者片面地解释为中国政治的保守化,甚至怀疑中国对外开放的大门关上了。一些国内学者则仅仅从提高外交在战略全局中的地位和加强对外工作的工作需要出发去解释等。事实上,所有这些解释要么仅仅从中国国内政治过程去解释,要么仅仅从中国外交的功能性需要去解释,都是片面的。本文提出的一个更具解释力的分析是,加强党中央权威和集中统一领导是大国外交的需要,中国决定走中国特色大国外交之路,就必须要求实现权威再造,不断夯实中国特色大国外交所适应的权威基础。

  

   二、理论研究∶大国及其权威基础

   大国(great power)是一个近现代国际政治概念,又称强国,是指那些在国际体系中权力资源具有显著优势,对国际和地区事务具有重大影响力的国家。在西方,大国观念起源于拿破仑战争后的维也纳会议,英国外交大臣卡斯雷利首次在外交文书中正式使用"大国"一词,强调维持大国之间的权力平衡,防止出现拿破仑式的霸权,在当时可以当得起大国的只有英国、法国、俄国、普鲁士和奥地利。事实上,这五个国家在当时也是实力不一,并非有着客观指标,主要还是一种主观认可和判断。因此,关于辨别大国的标准问题,学界历来众说纷纭,在不同的学者那里,对大国有着不同的界定。比如德国史学家兰克(Leopold von Ranke)和法国史学家杜罗赛(Jean-Baptiste Duroselle)强调从是否具备维护自身以抵御所有其他国家能力的标准判断一个国家是否属于大国,英国历史学家汤因比则从能发挥世界最广泛影响力的标准来识别一个国家是否属于大国,美国学者乔治·莫德斯基(Gcorge Modelski)则更强调大国的国际地位,特别是军事实力确立的地位及其制度化的权利和义务。对大国判断的标准各异,也就决定了入选大国的国家不一。

   进入 20世纪以来,随着现实主义国际关系理论的兴起,人们对大国的认识越来越近乎一种"常识",主要从权力政治理论的角度来认识大国,比如新现实主义理论代表人物肯尼斯·华尔兹就认为,人人可以轻易判断,主要强调是否拥有核武器、军事规模和综合国力等客观因素,尤其是军事实力的标准。冷战后,学界衡量大国的标准由传统的军事转向了经济、文化、道义、认同等因素上,强调国家GDP总量,强调大国责任和大国影响力,认为大国要么是联合国安理会的常任理事国,比如美国、俄罗斯、法国、英国、中国等,要么是对世界经济有着重大影响力的地区大国和国家集团,比如欧洲的德国、亚洲的日本和印度、拉丁美洲的巴西、非洲的南非等。尤其是随着全球化的发展,以美国哈佛大学学者约瑟夫·奈为代表的"软实力"受到吹捧,一些发达国家、新兴工业化国家和地区在角逐"安全高地""经济高地"的同时,又在"人文高地"展开了新一轮竞争与博弈,人文大国也成为各方判断大国的重要因素。总之,在全球化时代,判断大国的标准越来越复杂。关于一个国家如何成长为一个大国,学界也有很多争论。主流的理论倾向于强调权力竞争,认为权力角逐是通往大国之路的钥匙。比如耶鲁大学教授保罗·肯尼迪在《大国的兴衰》中就强调了成为大国的四个主要因素,包括技术、军事、财政和地缘政治等,尤其是一个国家的技术创新及其组织创新,是决定大国兴衰的决定因素。

   综合学界已有的讨论不难发现,学界在强调强国的时候,并非强调其规模大小,比如幅员辽阔的澳大利亚、加拿大、哈萨克斯坦等国家很少被学者称之为大国,同样人口众多的印度尼西亚、尼日利亚也向来不被看作大国。事实上,大国是一个相对的概念,内含着大国和中小国家关系的识别,大国往往是指那些有中小国家追随的国家,比如近代以来的葡萄牙、西班牙、荷兰 、英国、法国、德国、意大利、沙俄等国之所以成为大国,是因为它们都有着为数众多的海外殖民地和自治领地。二战后的印度之所以被称为大国,是因为在南亚地区的邻近中小国家倾向于在南亚地区国家联盟(SAARC)中追随印度,且在国际上推动了风起云涌的不结盟运动。沙特之所以成为海湾大国,是因为沙特在能源、伊斯兰国家中所具有的显赫地位。因此,大国是一个关系性概念,大国本质上不是一个实力问题,而是一个领导力问题,世界舞台上的大国必然意味着具有某种强大的领导力,既包括强大的国内领导力,也包括强大的国际领导力,核心是要有权威,得到中小国家及其民众的尊重和追随。

   尽管领导力现象自古就有,但是"领导力"(leadership)一词却是在19世纪才出现。通常情况下,领导力这个词与权威、指挥千军万马的将军、帝国的统帅以及国家的最高领导人 等密切联系在一起。"根据《汉语词典》,领导包括两个词条∶一是指率领并引导朝一定方向前进;二是担任领导的人。在陆谷孙先生主编的《英汉大词典》中,对"leadership"作了如下解释∶1.领导,领导地位,领导权。2.领导才能。3.领导人员总称,领导层。可见,领导是与地位、权力、能力以及拥有影响力的特殊角色联系在一起的,多数学者倾向于把领导力界定为其他人对其社会角色的认可和追随,说到底就是有权威。尤其是当领导进入政治领域后,有权威便成为决定领导力的最关键因素,意味着"政治主体运用政治权力或权威,通过对政治客体的作用和影响,实现一定的政治原则和方向的过程"。不管存在于何种领域或者以何种形式出现,政治领导的权威进入政治和外交领域之后发生了两个重要的变化∶一是公共性,必须为整个社会共同体确立政治生活的原则和方向,获得该范围的权威;二是强制性,形成了一定程度的支配与服从关系,无论是基于法理的强制力还是基于物质的强制力,且在不同的社会文化和历史情境下有着不同的表现形式。因此,从公共性和强制性两个维度来看,一个大国的领导力,往往既取决于该国的核心领导力,也取决于国际领导力。前者取决于一国的综合实力及其捍卫国家核心利益的能力,而后者则从根本上取决于其他国家对该国的认可态度。诚如社会建构主义理论家亚历山大·温特所言,"国际无政府状态是国家建构出来的",大国的权威也是国际社会建构出来的。只有一国的核心利益在大国林立的国际无政府状态得到根本保障,同时也只有大国在国际社会上有一大批中小国家的追随者和支持者,才能算是一个有权威的大国。具体来说,测量大国的权威基础,主要有三个指标∶

一是国家尊重(Respected by Nations)。大国的权威首先来自其他大国的尊重,一个不被其他大国给予足够尊重的国家,是谈不上任何大国权威的。国家尊重的主要标志是外交承认。从国际法上来说,给予一个国家承认意味着国际社会给予一个国家以"特定的资格","只有被其他国家所承认,一个国家才被现有国家完全接纳进它的国际法框架内的双边关系范围里去。获得外交承认,是一个国家在国际社会获得合法性的最直接的标志,一般而言,承认是一种宣誓性和确认性的行为,承认一个国家或政府具备"有效统治原则"。但是,在外交实践中,不少国家将外交承认作为一种政策以阻止其他国家获得合法性。比如美国是世界上仅有的沉湎于外交排斥的国家,该政策始于早期的理想主义者伍德罗·威尔逊总统,他认为外交承认应当建立在合法政府存在的基础上,该政府的建立是出于民意。根据这一政策,威尔逊在 1917年拒绝承认苏联,尽管这一政策在 1933年取消,但是到1949年新中国成立之时,威尔逊的政策被再一次搬出来,西方大国拒不承认新中国。对此,新中国采取了不急于解决外交承认的政策,毛泽东主席特别强调指出∶"关于帝国主义对我国的承认问题,不但现在不急于解决,只要帝国主义国家一天不改变敌视中国革命的态度,就一天不给帝国主义国家在中国的合法地位"。事实上,当时毛泽东看重的不是承认,而是尊重和平等,认为西方大国"决不能很快就以平等的态度对待我们",中国不在乎西方列强的承认与否,而更重视在承认的基础上的尊重和平等关系。直到20 世纪70年代,西方发达国家才不得不承认中华人民共和国,在和平共处五项原则基础上发展相互尊重的国家关系。期间,中苏关系之所以出现对抗,中美关系之所以发生曲折,一条核心的线索是这些国家表现出的大国沙文主义倾向和霸权主义倾向"真正的问题是不平等,中国人感到受屈辱"。进入21世纪以来,习近平主席多次倡导建立新型大国关系、新型国际关系,核心都强调要做到相互尊重,只有得到其他大国的尊重,(点击此处阅读下一页)


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