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高培勇:新发展格局中坚持底线思维,首先要坚持财政底线思维

更新时间:2021-04-20 16:12:15
作者: 高培勇 (进入专栏)  

  

   内容提要:本文围绕构建一个什么样的新发展格局、怎样构建新发展格局这一重大问题,分别三个层面作了系统分析:其一,透过现象看本质,新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全。只有站在统筹发展和安全的高度,才能找准构建新发展格局的着力点和着重点、出发点和落脚点,防止构建新发展格局实践走偏变样。其二,统筹发展和安全不仅同构建新发展格局的行军路线和最终成色高度关联,而且体现了进入新发展阶段、贯彻新发展理念的必然要求。以加快构建新发展格局为契机和转折点,我国已走上坚持发展和安全并重之路。其三,相对于其他领域或其他方面的安全而言,市场主体安全是最具基础意义的安全,财政安全是最具底线意义的安全。在统筹发展和安全中构建新发展格局,要牵“牛鼻子”——首先统筹好市场主体发展和安全以及财政发展和安全。

   关键词:新发展阶段 新发展理念 新发展格局 统筹发展和安全

  

   无论是作为我国经济现代化的路径选择,还是作为一项关系我国发展全局的重大战略任务,构建新发展格局均构成了未来5年、15年乃至更长时期经济工作的中心内容和核心话题。跃出经济视域而放眼我国发展全局,还可以看到,准确把握新发展阶段也好,深入贯彻新发展理念也罢,最终都要落实落地于加快构建新发展格局、通过加快构建新发展格局的行动加以实现。简言之,构建新发展格局不仅牵动整个经济工作,而且事关党和国家事业发展全局,系全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军过程中的关键一环。

   认识到新发展阶段、新发展理念、新发展格局三者之间的内在统一性,同时认识到进入新发展阶段的社会主义现代化建设将围绕构建新发展格局而展开,确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步,很重要的一个方面,就是在深入学习党的十九届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)基础上,系统回答好构建一个什么样的新发展格局、怎样构建新发展格局这个重大问题。

   一、 新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全

   构建新发展格局当然要从准确把握新发展格局的核心要义,找准其着力点和着重点、出发点和落脚点开始。仔细地审视一下当前围绕构建新发展格局问题展开的讨论,便会发现,人们对于新发展格局以及构建新发展格局意义的认识和理解并非一致,一些似是而非的说法或表述常见诸于各种场合。从波及范围较广、意义相对重大、亟待澄清的角度加以归结,至少两个方面的认识误区值得特别关注。

   (一)误区之一:将新发展格局简单等同于“双循环”

   自2020年4月10日习近平总书记在中央财经委员会会议上正式提出构建新发展格局到党的十九届五中全会对构建新发展格局作出全面部署,关于新发展格局的完整表述,一直是“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”(习近平,2020a)。

   注意到前缀于新发展格局的定语由前后两句话而非一句话所组成,两者系一个整体,互为条件、彼此依托、不可割裂,显然不能只讲“国内国际双循环相互促进”不讲“以国内大循环为主体”。再注意到前后两句话的分量有所不同,相对而言,构建新发展格局的主攻方向在于畅通内循环并促进双循环,打通产业链、供应链,形成国民经济良性循环,其重心是落在“以国内大循环为主体”而非“国内国际双循环相互促进”上的,更不能只讲“国内国际双循环相互促进”不讲“以国内大循环为主体”。

   其实,无论就历史还是就现实而言,我国的经济发展从来没有过单一循环的经历。抛开改革开放初期曾经实行的“大进大出、两头在外”的国际大循环战略暂且不论,即便在改革开放前的中国,每年一度的“广州出口商品交易会”的举办,至少说明,那一时期的经济发展,走的也是双循环路子。有所不同的,仅在于内外循环在国民经济循环中的各自占比以及哪一种循环系主体。

   这提醒我们,只讲后一句话不讲前一句话,片面强调双循环而忽略以内循环为主体,绝非新发展格局的核心要义。无论是由于理解偏差还是出于简化表述起见,将新发展格局简单等同于双循环或直接用双循环概括新发展格局的现象,不应再继续下去。否则的话,既难免以偏概全之嫌,又可能因此模糊构建新发展格局的着力点和着重点。

   所以,全面地认识和理解新发展格局十分重要。“双循环”固然是新发展格局的一个重要特征,但并非其全部内容,亦非其重心所在。既不能将“双循环”简单等同于新发展格局,亦不宜于以“双循环”作为新发展格局的代名词。

   (二)误区之二:将构建新发展格局简单归结于“畅通”

   构建新发展格局的目标指向,无疑首推“畅通”国民经济循环。但严格说来,面对外部环境不稳定性和不确定性,基于“畅通”的考量,把发展立足点放在国内,通过扩大内需使生产、流通、分配、消费更多依托国内市场,并非始于当下。在40多年的改革开放进程中,不仅客观上早有此种调整要求,而且实践中早有此类操作。

   比如1998年,面对东南亚金融危机所带来的外部环境变化,以实施积极财政政策为代表的一系列宏观调控操作,就是奔着扩大内需而去的。反危机的方略之所以由扩大需求浓缩为扩大内需,就在于以内需的稳定性和确定性对冲外需的不稳定性和不确定性。

   再如2008年,在那一场百年不遇的国际金融危机中,我们之所以能够化险为夷,率先走出通货紧缩阴影、重返平稳较快发展轨道,靠的也是扩大内需,也是通过扩大内需畅通产业链、供应链,以内需的稳定性和确定性对冲了外需的不稳定性和不确定性。正是作为这样一种调整方略的标志性成果,我国经济的对外贸易依存度由2006年的64.24%一路下降至2019年的31.99%。

   毋庸赘言,相对于以往经济视域、宏观调控层面的操作来说,构建新发展格局是党中央站在全局高度和战略层面作出的重大决策。促成构建新发展格局这一重大决策的直接成因,又在于新冠肺炎疫情的全球大流行加剧了世界动荡。

   东南亚金融危机也好,国际金融危机也好,新冠肺炎疫情全球大流行加剧的世界动荡也罢,其对我国发展所带来的各种冲击,皆系外部环境变化所引致。同样是外部环境变化引致的冲击,同样是外部环境的不稳定性和不确定性带来的风险挑战,同样是着眼于应对外部环境不稳定性和不确定性带来的风险挑战而实施的操作,之所以不再驻足于经济视域、宏观调控层面而须跃升至全局高度、战略层面,着手对整个发展格局进行大不相同于以往的重大调整,其中的一个根本原因,在于量变引起了质变(高培勇,2021)。

   我国发展所面临的外部环境变化,确实经历了一个由量变到质变的过程。当外部环境的不稳定性和不确定性尚在量的积累阶段、我们尚可通过发挥内需潜力实现供需再平衡之时,经济视域、宏观调控层面的对冲性操作便是可以选择的应对之策。但是,随着外部环境的不稳定性和不确定性显著增加、以至量的积累达到了质变程度——对我国经济安全乃至国家安全构成威胁之时,跃出经济视域、宏观调控层面的局限而启动事关全局的系统性、深层次变革,作出立足当前、着眼长远的战略谋划,便是必须果断采取的实质行动。

   构建新发展格局即是这样一种性质的行动。在国际形势充满不稳定性和不确定性的背景下,不仅全球产业链、供应链因非经济因素受阻,传统意义上的国际经济合作明显弱化,而且极大增加了我国发展的不稳定性和不确定性,甚至演化为对我国经济安全乃至国家安全的重大威胁。面对这世所罕见的严峻风险挑战,唯有通过对我国发展格局进行重大战略调整,立足自身,把国内大循环畅通起来,才能任由国际风云变幻,确保我国经济始终充满朝气生存和发展下去。才能在各种可以预见和难以预见的狂风暴雨、惊涛骇浪中,增强我们的生存力、竞争力、发展力、持续力。

   这提醒我们,作为我国经济现代化的路径选择,构建新发展格局有较之畅通更深层次的考量。只讲畅通不讲其他,片面强调畅通而忽略其背后的深层考量,既难免浅尝辄止之嫌,更可能因此看漏构建新发展格局的根本出发点和落脚点。就此而言,无论是由于理解偏差还是出于简化表述起见,将构建新发展格局简单归结于畅通或直接用畅通概括构建新发展格局目标的现象,应当加以矫正。

   所以,深刻认识和理解构建新发展格局的意义非常重要。“畅通”固然是构建新发展格局的重要目标,但并非其全部,更非其最重要的目标。既不能将构建新发展格局的目标定位止步于“畅通”层面,更不宜于将“畅通”视作构建新发展格局的全部目标。

   (三)透过现象看本质

   可以看出,无论是作为把握未来发展主动权的“先手棋”,还是作为与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择,抑或作为塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择,构建新发展格局的提出同我国发展环境面临的深刻复杂变化直接相关。在某种意义上说,它系外部环境由量变演化为质变的产物。随着安全对于发展的意义凸显、安全在发展中的分量加重,把安全放在更加突出的位置,在发展中更多考虑安全因素,努力实现发展和安全的动态平衡,系构建新发展格局的根本出发点和落脚点。

   换言之,构建新发展格局集中凸显和强调的是“安全”二字,它实质是奔着统筹发展和安全而去的。事情表现在构建新发展格局上,其实质则存在于统筹发展和安全的深层考量之中。

   说到这里,必须提及这样一个重要事实:习近平总书记(2020b)在主持经济社会领域专家座谈会所发表的重要讲话中,曾将改革开放以来我们党所提出的理论成果高度概括为如下11项:关于社会主义本质的理论,关于社会主义初级阶段基本经济制度的理论,关于创新、协调、绿色、开放、共享发展的理论,关于发展社会主义市场经济、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的理论,关于我国经济发展进入新常态、深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的理论,关于推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展和区域协调发展的理论,关于农民承包的土地具有所有权、承包权、经营权属性的理论,关于用好国际国内两个市场、两种资源的理论,关于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的理论,关于促进社会公平正义、逐步实现全体人民共同富裕的理论,关于统筹发展和安全的理论。

   如果以疫情划界,注意到11项理论成果分别形成于疫情之前和疫情之后,那么,同新冠肺炎疫情全球大流行直接相关的理论成果,便是关于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的理论以及关于统筹发展和安全的理论。再注意到这两项理论成果恰如一对孪生姐妹携手降临人间,均为面临世所罕见的严峻风险挑战背景下实现的理论创新,可以明白无误地说,构建新发展格局与统筹发展和安全实质是一脉相承、彼此呼应的统一体。之所以要构建新发展格局,其根本出发点就在于统筹发展和安全。换一个角度,统筹发展和安全的根本落脚点,就在于构建新发展格局。

   “构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强”,习近平总书记的这一精辟论断深刻告诉我们,对于新发展格局以及构建新发展格局意义的认识和理解,一定要透过现象看本质:新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全。

引申一步说,只有站在统筹发展和安全的高度认识和理解构建新发展格局,才能获得内外循环互为条件、彼此依托、不可割裂的整体视角,并将重心放在构筑起强大的国内经济循环体系和稳固的基本盘上。只有跳出就畅通论畅通的思维局限而伸展至统筹发展和安全的深层考量中认识和理解构建新发展格局,才能明晰发展和安全之间的辩证统一关系,(点击此处阅读下一页)


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