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陈锡文:土地改革的农民利益底线

更新时间:2021-04-20 15:54:56
作者: 陈锡文 (进入专栏)  

  

   在全面建成小康社会与实施乡村振兴战略的关键时刻,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定,无疑顺应了农业农村现代化的核心目标与城乡融合发展战略选择,回应了全面现代化的时代要求。因为土地制度是一个国家经济社会最基本的制度,农民与土地的关系是一个国家最为重要的生产关系。习近平总书记就强调:“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。”土地是农民之根与农业之本,是农民赖以生存和发展最基本的物质条件,处于农民与国家关系中的核心地位,决定了处理好农民与土地是实施乡村振兴战略中推进动力变革与制度变革的主线。湖南师范大学中国乡村振兴研究院专程拜访全国人大农业与农村委员会陈锡文主任,并就农地改革的有关热点问题进行了专访。

   陈文胜:土地是农民的安身立命之本,也是释放乡村进一步发展内在动力的钥匙,无疑是实施乡村振兴战略的基石。回顾中国工业化、城镇化的历史进程,农民为中国现代化的积累做出了无与伦比的贡献。在新的时期,农民与政府的利益矛盾由过去集中在税费负担上,转变为城镇化进程中集中体现在农地非农化所带来的巨大利益分配上。在此背景下,一些地方的农村土地改革能否坚持农民利益的底线,这是当下最令人担忧的现实问题。

   陈锡文:中国自古以来就有“江山社稷”之说,象征着土地和粮食的土地神和谷神,在帝王和老百姓的心目中都有着最为重要的地位,而农民发挥着把土地与粮食相连的纽带作用,成为以农立国的“江山社稷”基石,如何处理农民与土地、粮食之间的关系,始终是人口大国经济社会发展的永恒主题。尽管现在的工商业很发达,与过去整个国家经济基本都来自农业大不一样,但不管怎么变,民以食为天,治国理政仍然必须首先处理好农民、土地和粮食的关系,高度重视农民的利益。因此,在新时代的农村土地改革中,需要明确保护农民利益的底线,而这就必然涉及到农户的土地承包经营权究竟属于何种权利的定性问题。

   1、农户的土地承包经营权究竟属于何种权利

   农村基本经营制度确立之后,农民对于农村土地承包关系长期稳定的信心明显增强。但是,在现实经济生活中,影响土地承包关系稳定的因素还大量存在。其中最主要的,一是有些村集体组织负责人为了自己或亲朋好友的利益,违反政策,利用手中权力随意调整农户承包地;二是由于人口变动,各承包户之间的人地比例发生变化,部分觉得自己吃了亏的农户要求调整承包土地。

   正是针对这种情况,1993年的中央11号文件就提出:“为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”但由于只是提倡,因此收到的效果有限。到世纪之交开始起草《农村土地承包法》时,解决上述问题的要求被再次提出。该法明确规定:“承包期内,发包方不得收回承包地,不得调整承包地。”对于这两项规定,在法律起草、审议的过程中,曾有过较大争议。因此,在不得收回和调整承包地的条款之后,都增加了关于例外情形的条款。如关于不得收回的例外情形是,“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可收回承包的耕地和草地。”关于不得调整的例外情形是:“承包期内,因自然灾害严重损毁承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”

   对承包期内发包方可否收回和调整承包地的问题,之所以会有很大争论,关键就在于对农户的土地承包经营权究竟属于何种权利存在着不同看法。在起草农村土地承包法时,我国尚未颁布物权法。但农村土地承包法的起草,却已经无法回避对农户土地承包经营权的权利定性问题。在实行家庭联产承包责任制之初,无论是发包方、承包方乃至社会各方,普遍都尚未产生对农户土地承包经营权进行权利定性的要求。因为当时的农户家庭承包经营,是集体经济组织内部统一核算、统一分配下的家庭经营,农户家庭并不是独立的经营主体,只是集体组织实行统一核算和分配中的一个包产作业层次。但当包干到户普及之后,农户的土地承包经营权属于何种权利的问题便被提了出来,因为此时农户家庭已经成为相对独立的经营主体。但在当时的社会背景下,大多数人还是认为农户土地承包经营权,属于农户向本集体租赁土地后而获得的土地经营权利,因此它属于租赁行为。而土地承包关系通过发包和承包双方签订承包合同的方式来确立,似乎也从侧面验证了承包经营权的租赁性质,因为承包合同的内容需要由发包和承包双方协商或谈判来约定。

   1984年中央一号文件规定“土地承包期一般应在15年以上”后,土地的承包期限已由国家政策规定,由此便引起了人们关于土地承包经营权属性问题的讨论。而当1993年中央11号文件规定“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”之后,这个问题便进一步引起人们关注。但在当时的法律规范和社会认知中,尚未形成“物权”与“债权”等概念,因此讨论就难以深入。到1999年开始起草农村土地承包法时,国家已经在考虑研究制订物权法,因此,农村土地承包法的起草工作,从一开始就回避不了土地承包经营权的属性问题。坦率说,当时从事农村经济政策研究的人大多并没有多少法律知识,而从事立法工作的人往往又不太了解农村的实际情况,因此讨论初期进展得并不顺利。但重要的是大家都知道制订农村土地承包法的宗旨,是为了保障农民对土地的合法权利,因此很快就在农民的土地承包经营权应属于用益物权的问题上形成了共识。在国家尚未颁布物权法的背景下,农村土地承包法自然通篇都不可能出现“物权”、“用益物权”、“债权”等概念,但它的立法倾向是要将农民的土地承包经营权定义为“用益物权”。因此,从现行的《农村土地承包法》中可以看到,关于土地的承包主体、承包期限、发包方和承包方的权利与义务、承包的原则和程序、承包合同一般应包括的条款等,法律均有明确的规定。由此可见,农民所拥有的承包本集体土地的权利,是由国家法律规定的权利,这种法定权利,不受任何组织和个人侵犯。所以,农民有权依法主张承包本集体土地的自身权利,而集体经济组织也必须依法履行向本集体农民发包集体土地的责任和义务。不难看出,农民的土地承包经营权,并非是由市场主体之间通过依法协商、谈判而获得的租赁土地的经营权,而是依法获得的财产性权利。

   当然,关于农民土地承包经营权的属性问题,最终还是由《物权法》做出了更为充分的说明。2007年3月16日,十届全国人大第五次会议通过了《物权法》。而在《物权法》关于农村土地承包经营权的内容中,有不少条款就是来源于农村土地承包法的,这表明农村土地承包法所表达的农民土地承包经营权属于用益物权的立法倾向是成功的。更重要的是,物权法还明确规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”这条规定的重大意义,在于明确了农民是以本集体组织土地所有权人之一的身份承包的本集体土地,这种土地承包关系,显然不同于《合同法》意义上的平等市场主体之间依法自愿形成的土地租赁关系。而明确这一点,对于规范农村土地基本经营制度的后续发展,将具有重大意义。

   2、农户承包土地经营权“流转”的历史演进

   国家工业化、城镇化的推进,农村分工分业的发展,必然引起农村劳动力和农业人口的流动。在这个过程中,人们看到,农民承包的土地,正在发生从谁承包、谁经营的初始状态,逐步向多样化的经营形式转变。这是历史发展、进步的必然趋势。

   农村集体土地实行家庭承包经营,最初目的是为了解决农业实行集体统一经营中的平均主义问题。但户户承包土地、家家经营农业的局面并没能维持多久,因为外有工业化、城镇化的拉动,内有分工分业的推动,再加上农业实行家庭经营后,农户既有了积累自有资金的可能,又有了自主支配劳动力和劳动时间的权利,因此就开始出现部分农业劳动力离开承包土地、甚至离开农业农村的现象。对这种现象,中央早有预料,因此在1984年的中央一号文件中就明确提出:“鼓励耕地逐步向种田能手集中。”关于如何集中,文件提出两个途径,一是承包农户可将土地交给集体统一安排;二是可以经集体同意,在不能擅自改变向集体承包合同内容的前提下,由社员自找对象协商转包。但在这里,首先是没有明确“转包”行为的性质;其次也没有明确“转包”的究竟是土地的承包权、经营权抑或是承包经营权?因为在当时的实际情况下,“转包”毕竟还是较少发生的现象,因此不去探究这些细节问题也无碍大局。但当类似情况成为多发状态之后,就不能再忽视这些细节了。

   正因为如此,《农村土地承包法》中就专列了“土地承包经营权的流转”这一节。明确允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”这显然是为了适应土地承包经营权“流转”现象增多的实际需要。但该法所提“流转”的对象仍然是“土地承包经营权”,也没有明确界定“流转”的到底是土地的承包权、经营权抑或是承包经营权。这当然就使很多想“流转”土地的农民陷入了困惑:“流转”会不会影响到自己土地承包权的稳定?而此后施行的《物权法》也仅是重申了农村土地承包法中的相关规定,并未做出更具体的规定。

   在这种法律和政策都处于混沌状态的情况下,农民显示出了他们处理此类复杂问题的天才能力。在江浙闽粤等沿海发达地区和京津沪等大城市郊区,由于农村劳动力转向非农产业的机会更多,土地“流转”的现象也就更多。为了在促进“流转”中不损害农村土地的集体所有制、维护农村基本经营制度的稳定,这些地方的农民和农村基层干部自发地提出了“坚持集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”的“三权分离”思路,这在实践中得到了各方的认可和欢迎。但这个提法毕竟在国家的现行法律和政策中还都找不到依据。

   针对此种状况,中央认为,促进土地承包经营权流转的前提,是稳定农村土地承包关系。为了使承包农户在面对“流转”时对自身的权利更有信心,2008年的中央一号文件首次提出“加强农村土地承包规范管理,加快建立土地承包经营权登记制度。”2009年的中央一号文件提出“稳步开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户。”2010年和2012年的中央一号文件,都明确要求扩大农村土地承包经营权登记的试点范围(2011年的中央一号文件是关于加快水利改革发展的专项文件,故没有涉及农村土地承包经营制度问题)。而2013年的中央一号文件,则对全面开展农村土地确权登记颁证工作做出了具体部署,要求用5年时间基本完成此项工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

   从中央文件首次提出“加快建立土地承包经营权登记制度”,迄今已逾10年,从农业农村部公布的情况看,截至2017年底,全国31个省(自治区、直辖市)均开展了农村土地承包经营权确权工作,共涉及2747个县级单位、3.3万个乡镇、54万个行政村;承包地确权面积11.59万亩,占二轮家庭承包地(账面)面积的80%以上。[1]预计到2018年底,全国农村可基本完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。在这个过程中,一方面,进入“流转”的农户承包土地经营权面积在不断扩大;另一方面,对于“流转”的土地只是农户承包土地的经营权,而“流转”之后,农户土地的承包权在承包期内仍将保持稳定,这已成为越来越多人的共识。

农户承包土地经营权“流转”现象的发展,当然也引起了人们对农业经营体制未来可能变化的关注。早在1990年3月2日,邓小平在发表“国际形势和经济问题”的谈话时,(点击此处阅读下一页)


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