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陈锡文:土地改革的农民利益底线

更新时间:2021-04-20 15:54:56
作者: 陈锡文 (进入专栏)  
就阐明了他对这个问题的基本看法。他说:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这又是一个很大的前进,当然这是很长的过程。”邓小平同志关于我国农业要有“两个飞跃”的观点,[2]对当时人们理解我国农村改革发展的方向起到了极大作用。尽管邓小平强调,“两个飞跃”是“从长远的观点看”的;家庭联产承包为主的责任制,是“要长期坚持不变”的;实现第二个飞跃,“这是很长的过程。”但是,他指出的当时农业发展中科技进步、经营规模、生产的社会化程度和集体经济组织发挥作用不够等问题,都是不争的事实。因此,在家庭经营基础上如何办好一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情,如何发挥集体经济组织在某些方面必要的统一经营功能,如何鼓励和支持农民发展多种形式的合作与联合,以及如何发展多样化的农业社会化服务体系等问题,就都被提上了研究制定相关政策的议程。

   经过十多年的实践,在2008年10月12日,党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这个决定以邓小平同志“两个飞跃”的观点为基础,总结农村改革发展中的新鲜经验,提出了“两个转变”的观点:“推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资金等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合和合作,形成多元化、多形式服务体系的方向转变,发展集体经济,增强集体组织服务功能。培养农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密利益联结机制,着力提高组织化程度。按照服务农民,进退自由,权利平等,管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”这个决定的重要性,在于对“统分结合”中“统”的内涵作出了新的拓展。它突破了以往把“统”的职能局限于本集体经济组织内部的理解。固然,“统”的有些职能是必须由本集体经济组织才能承担的,集体经济组织也应当更多地发挥为本集体农户提供各种服务的职能。但我国各地发展很不平衡,大多数地方的农村集体经济组织还不具备为农户提供各方面服务的能力。为此,就要采取多种形式来充实“统”的能力,包括发挥集体经济组织,也包括农民自身的合作与联合组织、各种农业社会化服务组织,以及农业产业化经营中的龙头企业的作用,等等。实践证明,发展多元化、多层次、多形式的农业社会化服务组织,对于我国在小农户数量众多的背景下加快农业现代化的进程,具有重要现实作用。

   在农业经营的具体形式越来越趋向于多样化的背景下,如何看待稳定和完善我国农业的基本经营制度?2013年12月23日,习近平总书记在中央农村工作会议上作了重要讲话,他说:“完善农村基本经营制度,需要在理论上回答一个重大问题,就是农民土地承包权和土地经营权的分离问题。今年七月下旬,我到武汉农村综合产权交易所调研时就提出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一,土地集体所有、集体统一经营。搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,所有权归集体,承包经营权归农户,这是我国农村改革的重大创新。现在,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。这将有利于更好坚持集体对土地的所有权,更好保障农户对土地的承包权,更好用活土地经营权,推进现代农业发展。”[3]这是总书记从我国农业、农村发展的现实需要和农民的意愿出发,依据我国基本国情和当下经济社会发展的阶段性特征,对推进农村基本经营制度与时俱进地发展完善的重要论述。他结合我国当前农业经营形式丰富多彩的现状说:“家家包地、户户务农,是农业基本经营制度的基本实现形式。家庭承包、专业大户经营,家庭承包、家庭农场经营,家庭承包、集体经营,家庭承包、合作经营,家庭承包、企业经营,是农村基本经营制度新的实现形式。说到底,要以不变应万变,以农村土地集体所有、家庭经营基础地位、现有土地承包关系的不变,来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化,推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化,使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。”[4]总书记的这些论述深刻阐明,在稳定、完善、发展我国农村基本经营制度的过程中,农村土地农民集体所有的制度是不能被改变的。他指出,“坚持农村土地农民集体所有,这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式,农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位,坚持农村基本经营制度,就要坚持农村土地集体所有。”作为农村集体经济组织成员的农民,他们所享有的承包本集体土地的权利是不可侵犯的。他指出,“家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位,集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包,其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。”“现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变,这是维护农民土地承包经营权的关键。任何组织和个人都不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利。”作为农业生产经营中最重要要素的土地,是可以从实际出发、与时俱进地采取更适合现代农业发展要求的多种形式来经营的。他指出,“农民家庭承包的土地,可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他经营主体经营,但不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。这是农民土地承包经营权的根本,也是农村基本经营制度的根本。”[5]

   3、“三权分置”背景下的承包经营权“流转”

   习近平总书记关于稳定、完善、发展我国农村基本经营制度的论述,有着深厚的思想底蕴和深邃的战略眼光。他说,“现在,承包经营权流转的农民家庭越来越多,土地承包权主体同经营权主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势。这个变化对完善农村基本经营制度提出了新的要求。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。”“这些年,在创新农业经营体系方面,广大农民在实践中创造了多种多样的新形式,如专业大户、家庭农场、专业合作、股份合作、农村产业化经营等等。在粮食等大田作物的生产上,适度规模经营的家庭农场,加上比较完备的农业社会化服务体系,形成了耕种收靠社会化服务,日常田间管理靠家庭成员的经营样式。从各地实践看,各种经营主体、各种经营形式,各有特色,各具优势,在不同地区、不同产业、不同环节都有各自的适应性和发展空间,不能只追求一个模式、一个标准,要根据各地实际,根据不同农产品生产特点,让农民自主选择他们满意的经营形式。”“创新农业经营体系,不能忽视了普通农户。要看到的是,经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数,这个情况在相当长时期内还难以根本改变。”“创新农业经营体系,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,是一项政策性很强的工作。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,不能片面追求快和大,不能单纯为了追求土地规模经营强制农民流转土地,更不能人为垒大户。要尊重农民意愿和维护农民权益,把选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,不搞强迫命令,不刮风,不搞一刀切。”[6]

   习近平总书记的这些重要论述,充分体现了他在深化农村改革上一贯坚持实事求是、不忘初心的思想。实事求是,就是必须坚持从实际出发,牢牢把握我国的基本国情和经济社会发展的阶段性特征,深刻认识我国“大国小农”的现状不可能在短时期内根本改变的现实。推进规模经营,发展现代农业,将是一个渐进的历史进程,这个进程“要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。”[7]在党的十九大报告中,习近平总书记对此还进一步提出了“健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接。”[8]因此,推进规模经营、发展现代农业,就要把更多精力用在为农业人口转移、农业科技进步、健全农业社会化服务体系等创造条件上,而不能凭单主观意志、采取脱离实际的措施,在不具备条件的情况下,强制小农户离开土地。不忘初心,就是要坚持中国特色社会主义的基本方向,坚定理论、道路、制度、文化自信。要清醒认识到,农村土地集体所有制,是我国农村的基础性制度;在这个基础上形成的农村集体经济组织制度、农村基本经营制度、农村基层社会的村民自治制度等,都是中国特色社会主义制度的重要组成部分。因此,深化农村改革要牢牢把握住方向,不管怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把农民利益损害了,不能把农村引到了背离中国特色社会主义的道路上去。

   农村的改革在不断深化,适应新形势的各种新的经济行为和经营形式也层出不穷。党的十八大以来,把农村集体土地从所有权与承包经营权的“两权分离”,发展为所有权、承包权、经营权的“三权分置”,既是对农村改革实践经验的总结和提升,也是在理论和制度上的又一次重大创新。尽管在农民那里,集体土地所有权、承包权和经营权的“三权分离”现象早已存在,但党中央在理论和制度上对此予以肯定并将其纳入农村基本经营体制,这还是首次。这意味着,在不改变农村土地集体所有权和农户土地承包权经营权的前提下,土地承包权与经营权相分离的现象将进一步普遍化,同时也意味着,农村承包土地经营权“流转”这个概念的使用,也将越来越普遍化。尤其是党的十九大报告明确提出了“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变。第二轮土地承包到期后再延长三十年”的要求后,关于农民土地承包经营权“流转”这个概念的属性,就更有必要进一步理清。

   严格说,“流转”这个概念,并不是法律用语。在《农村土地承包法》中,“流转”就至少包括了四种行为:转包,出租、互换、转让。同时,法律也没有明确,“流转”来的承包土地的经营权究竟属于何种权利?在我国历史上,土地(耕地)可以租佃、可以抵押(典地)、可以买卖,但历史上使用的这些概念,其内涵都是清晰因而也是排他的。但“流转”则不然,首先是,按《农村土地承包法》的理解,“流转”可以包括多种行为和结果,因此概念本身的内涵是不确切的。其次是,“流转”这个概念,在《农村土地承包法》施行之前,似乎很少见诸于法律文件。这就需要了解,“流转”这个概念到底是怎么来的、它的确切内涵(尤其是在“三权分置”的背景下)到底指的是什么?

首先,“流转”这个概念是在当时特定的历史条件下被“逼”而不得不产生的。在农业实行家庭承包经营之初,对集体的土地能否交由农户家庭承包经营,都还有着激烈的争论,至于承包到户后的集体土地能否再由承包户出租的问题,当然就更不用谈起。因为在当时的历史条件下,人们认为,承包了集体的土地,自己不种、租给人家收租金,这就是“二地主”的行为,这就是不劳而获,甚至就是剥削行为。正是在这样的背景下,1982年的中共中央一号文件明确规定:“社员承包的土地,不准买卖,不准出租,不准转让,不准荒废,否则,集体有权收回;社员无力经营或转营他业时应退还集体。”1984年的中共中央一号文件再次重申:“自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农用地。”但是,农业实行家庭经营之后,农户有了支配劳动力和劳动时间的自主权,而在农村分工分业和工业化、城镇化发展的背景下,劳动力的流动已经成了必然趋势,这就又必然带来土地经营权的流动。正是针对这个趋势,(点击此处阅读下一页)


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