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陈锡文:农村集体经营性建设用地入市的现实进路

更新时间:2021-04-20 15:53:19
作者: 陈锡文 (进入专栏)  
比如说GDP不能负增长就需要投资,就得招商引资,就需要搞基础设施建设。我们现在还不能学习发达国家,因为他们已经充分现代化了,很少需要征地了。同时,地区差异很大,一些地方工业化和城镇化基本上达到了西方发达国家的水平,不需要这么大的征地的量,是不是应该缩小范围?对征地的范围很模糊,给地方政府的自由裁量权太大。

   3.“城乡建设用地增减挂钩”偏离了政策的预期目标

   陈锡文:进入新世纪以来,由于农民外出务工经商人员增加,人们对农村村庄“空心化”、农民住房闲置的问题高度关注,由此催生了“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的思路。[2]应当说,按照农业人口逐步城镇化的趋势,这种城乡建设用地增减挂钩的思路,无疑是符合发展规律的,但是,作为具体政策措施要落地贯彻执行,却面临着相当复杂的情况。因为农民从外出务工经商,到开始在城镇常住,再到在城镇安家落户,最后融入城镇成为市民、舍弃在农村的住房,需要经历一个相当长的过程,往往并非一代人即可完成。在这个过程中,城乡建设用地的增减挂钩,至少在时间上很难同步。但是,一些地方为了满足城镇建设用地的需求,以“城乡建设用地增减挂钩”的名义,强拆村庄,把腾退出来的农村建设用地指标置换进城使用。

   习近平总书记曾指出:“推进农业转移人口城镇化,要坚持自愿、分类、有序。自愿就是要充分尊重农民意愿,让他们自己选择,不能采取强迫的做法,不能强取豪夺,不顾条件拆除农房,逼农民进城、让农民工‘被落户’、‘被上楼’。分类就是中央提出要求,各省、自治区、直辖市因地制宜制定具体办法,可以采取积分制等办法,成熟一批,落户一批。有序就是要优先解决存量、优先解决本地人口,优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型和市场竞争环境的人,使他们及其家庭在城镇扎根落户,有序引导增量人口流向。”[3]他还指出:“城镇化是城乡协调发展的过程。没有农村发展,城镇化就会缺乏根基。有些地方错误理解城镇化和城乡一体化,干了一些‘以城吞乡’、‘逼民上楼’的事,严重损害了农民利益。城镇化和城乡一体化,绝不是要把农村都变成城市,把农村居民点都变成高楼大厦。”[4]他在这里强调的,是城镇化的进程必须以“人”为中心,切不可以“地”为中心。但一些地方在理解和贯彻“城乡建设用地增减挂钩”的思路时,显然违背了这个原则。

   我国现行的建设用地制度,除了必须符合规划、实行用途管制之外,至少还有两项很重要的规定,一是实行总量控制,即国家每年根据需要和可能,下达年度新增建设用地指标。年度新增建设用地指标,高峰时超过800万亩,经济进入“新常态”后逐步调减,近几年为600—700万亩。年度新增建设用地中,对征收农村集体土地,尤其是对占用耕地的数量都有明确规定。二是建设占用了耕地,必须实行“占补平衡”。《土地管理法》规定:“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照‘占多少,垦多少’的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。”同时,《土地管理法实施条例》还规定:“地方各级人民政府应当采取措施,按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”这即说,经批准建设占用的耕地,占用者必须补偿相应的耕地;补偿耕地,可以开垦新的耕地,也可以通过土地整理新增耕地,但通过土地整理新增的耕地,在折抵占用耕地的补偿指标时,须打六折。这里有两条原则是清楚的:一是建设占用耕地必须经过批准,即获得新增建设用地指标、办理耕地转用手续,并补偿相应的耕地;二是通过土地整理方式将新增耕地折抵占用耕地指标的,须打六折。但在实行“城乡建设用地增减挂钩”中,许多地方都没有贯彻上述两项原则。

   一是在没有获得新增建设用地指标的情况下,通过“增减挂钩”,擅自增加新增建设用地。本来,“增减挂钩”是建设项目经批准占用耕地后,实施“占补平衡”的一个具体途径,因此,实施“占补平衡”必须先获得新增建设用地指标。但不少地方的实施过程却是“逆向操作”,即并没有获得新增建设用地指标,自己到农村去拆房、并村,并将因此整理出来的耕地面积直接作为当地城镇新增建设用地的指标,这就使得实际使用的新增建设用地总规模,大大突破了国家下达的年度指标。如一些中心城市(省会城市、地级市)为了招商引资,将国家下达的新增建设用地指标全部留在市区,而对下辖各县(市、区)的新增建设用地,要求通过“增减挂钩”去自行解决。于是,对不少县(市、区)来说,用地制度就演变成在农村拆出多少建设用地,就可以在城镇增加多少建设用地。本来,国家每年新增的建设用地指标,能够分到县一级的,往往只有三、五百亩地。但是,尽管国家指标都被留在了中心城市,但只要能到农村拆房、并村,节约的农村建设用地指标就可以置换为城镇建设用地的指标,所以反而没有了制约,想用多少就去拆多少。因此,近些年的县城甚至建制镇,有不少都是宽马路、大广场,高楼林立,哪里来的那么多建设用地指标呢?很多都是“增减挂钩”来的。以至不少地方的县城、县级市市区乃至建制镇,都造成了数量可观的房产积压,由此形成的经济社会压力不可小觑。

   二是扩大了土地整理新增耕地折抵建设用地补偿指标的系数。“城乡建设用地增减挂钩”的土地来源,是“农村建设用地整理”,这在国发[2004]28号文件中讲得是很清楚的。按《土地管理法》的相关规定,农村土地整理的目的,本来是“提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。”但1998年底发布的《土地管理法实施条例》却规定:“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”而到了2004年,真开始实行“城乡建设用地增减挂钩”后,却谁都不再提及须打六折的事了。于是就变成了通过对农村建设用地的整理,新复垦了多少耕地,就可以在城镇增加多少建设用地。

   综合来看,一是由于“城乡建设用地增减挂钩”的土地指标没有纳入国家年度新增建设用地的总指标,二是又没有“打六折”,三是到农村通过拆房、并村,把农村节约的建设用地指标置换进城,再到指标落地、征地拆迁搞项目开发,在利用这些置换指标进行城镇建设时,实际就需要在农村拆两遍、建两遍房,明显扩大了建设总规模。因此,在“城乡建设用地增减挂钩”到处飘红的2009—2012年间,据保守估计,年度实际使用的新增建设用地总规模,要比国家下达的指标,超出约四分之一到三分之一。由此也就不难想象,那几年,央行货币的增发,金融机构贷款规模的扩大,地方政府债务的增加,钢铁、水泥等建筑材料生产规模的剧增,显然都不是没有原因的。因此,城镇建设用地的盲目扩大,对宏观经济稳定的负面影响,决不可低估。2018年中共中央一号文件提出了“改进耕地占补平衡管理办法,建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”的政策,并由国务院办公厅发出了关于实施上述两项政策管理办法的通知。通知中,对实施这两项政策制定了一系列具体、细致的规定,使得这种通过增加耕地而使农村建设用地指标置换进城的做法,具有了更明确的规范、更严格的约束。

   4.亟待破解城镇建设用地的严重结构性矛盾

   陈锡文:我国仍处于城镇化推进阶段,城镇要发展,就不可能不增加占用土地,但也需要从另一个侧面提出问题,即城镇发展究竟还需要多少土地?从我国的总体情况看,当前城镇发展中的土地问题,主要矛盾不在总量,而在结构。这种结构性矛盾主要体现在两方面:一是地域之间城镇用地的结构性矛盾。表现为人口增长快的大城市和特大城市用地紧张,而人口增长慢甚至人口净流出的中小城市和小城镇占用土地过多。据住房和城乡建设部公布的数据,2016年我国城市建成区总面积5.43万平方公里,常住人口4.77亿;县城建成区总面积1.95万平方公里,常住人口1.55亿;建制镇建成区总面积3.97万平方公里,常住人口1.62亿;乡政府所在地建成区总面积0.67万平方公里,常住人口0.28亿。[5]我国对于城镇建设用地的标准是:城市人均占用土地不大于100平方米,县城人均不大于105平方米,建制镇人均不大于120平方米。以此标准看,目前我国城市、县城、建制镇的建成区占地面积不是不够,而是都已经超标。而2016年全国村庄现状用地为13.92万平方公里,[6]占全国城乡建成区总面积25.94万平方公里(其中城市、县城、建制镇和乡的建成区总面积为12.02万平方公里)的53.66%,但我国2017年的农村户籍人口在全国总人口中的比重为57.65%。因此,过度渲染所谓城镇建设用地不足、农村村庄建设用地过多,并不符合事实。二是城镇内部用地的结构性矛盾。城镇建成区内,工业、仓储等用地比重偏高,而住宅和服务业等用地比重偏低,这是普遍性的现象。导致这种城镇内部土地利用结构失衡的原因,既有我国处于工业化加速发展阶段的特殊原因,更有供地价格的形成机制被严重扭曲等普遍性原因。各地为了招商引资,大多把工业用地的价格压得很低,基本上都只相当于当地住宅和商贸用地价格的八到十分之一。更何况,有些地方为了吸引所谓知名企业,在本来就已经压得很低的工业用地价格上,还采取进一步降价、甚至实行零地价供地做法。于是,工业企业往往大量占用土地(尤以各类“园区”内的企业为盛),结果是造成大量土地的低效利用甚至闲置。习近平总书记在2013年底曾指出:“目前,城镇工矿建设用地中,处于低效利用状态的有五千平方公里,占全国城市建成区的百分之十一。”[7]工业用地的供地价格过低,其征地、拆迁、安置的成本如何补偿呢?早先当然是靠压低对农村集体土地征收的补偿,但到了一定程度就压不下去了;于是就只能抬高对城镇商贸、住宅用地的供地价格,以此来求得征地成本与土地出让金收益总体上的财务平衡。显然,工业用地的低价格,是靠牺牲农民和市民的利益换取的,因此也是难以持续的。习近平总书记曾指出:“今后,城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区,要以盘活存量为主,不能再无节制扩大建设用地,不是每个城镇都要长成巨人,腰围都要不断扩大。”“各地区要结合实际减少工业用地,适当增加生活用地特别是居住用地,切实保护耕地、园地、菜地等农业空间,划定生态红线。要调整城市建设用地中工业用地和居住用地比价不合理问题,坚决杜绝工业用地零地价甚至倒贴的现象。”[8]

   由此可见,当前我国城市建设用地中的突出矛盾,是城市内部的用地结构性矛盾,这个矛盾的主要方面,是工业用地的比重偏高,症结在于工业用地的定价机制被严重扭曲。因此要抓住我国经济从高速度增长向高质量发展转变的历史性机遇,加快转变在追求高速增长阶段形成的思维惯性,大力调整城镇内部的产业结构和用地结构,加大对城镇废弃土地、闲置土地和低效利用土地的二次开发力度,着力盘活城镇土地存量,全面提升城镇土地利用效益。否则,农村的土地被征收得再多,也是填不满城镇建设的胃口的。当然,农村村庄的建设用地现状中,也存在着不少不合理现象。但是,对农村村庄建设用地的整理,应当更多地用于复垦为耕地、退还给生态用地,以及留给农村发展新产业、新业态和一二三产业融合发展使用,而不是一味地将其置换为人均用地已经超标的城镇作为新增建设用地指标。

陈文胜:地方政府对土地利益分配的绝对主导权,主要是建立在城乡发展规划权的基础上。有专家调研发现,一些城市规划基本上不以坚持和保障土地合理利用为前提,土地规划说调整就调整,甚至授权给房地产开发商,房地产开发商要求怎么建就怎么建,能给多少用地指标就给多少用地指标,所谓规划的控制性主要是服务于地方政府的卖地。地方政府可以把符合工业化、城镇化需要的农村土地,优先规划为顺利入市的集体经营性建设用地,还可把不属于政府开发范围的集体经营性建设用地,(点击此处阅读下一页)


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