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岳经纶:新兴福利国家:概念、研究进展及对中国的启示

更新时间:2021-04-14 06:54:52
作者: 岳经纶  

   摘要:进入21世纪以来,形成并发展于新兴工业化国家/地区的福利体制成为比较政治研究和比较社会政策研究的重要议题,“新兴福利国家”概念也得以建构。在“新兴福利国家”概念下,学者们循着功能主义、权力资源理论、新制度主义等理论视角,开始突破既有福利国家研究的话语体系,结合新兴工业化国家/地区社会福利政策实践的多种形式,力图建构起适合于分析新兴工业化国家/地区福利实践的研究框架,从而解释这些国家/地区福利体制的类型及其发展的动力机制。对海外关于新兴福利国家研究情况的概要性梳理,或有助于倡导中国福利体制议题的研究,推动中国与其他发展中国家在福利发展领域的对话。这不仅有利于讲好增进人民福祉的中国故事,而且有助于构建福利发展的中国话语权。

   关键词:新兴福利国家;既成福利国家;福利体制

   作者简介:岳经纶,中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授;刘洋,中山大学政治与公共事务管理学院。(广州510275)。

   基金:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会政策创新与共享发展”(16JJD630011)阶段性成果。

  

   20世纪70年代中期以后,西方资本主义福利国家开始面临人口老龄化、财政赤字等一系列危机,进入收缩和调整阶段。与此同时,在亚洲和拉美的一些新兴工业化国家/地区,政府因应工业化、城市化、民主化的需要,开始了从注重经济增长的发展型国家建设转向注重经济增长和公平发展的福利国家建设的历程,形成了有别于西方资本主义福利国家的福利体制。进入21世纪后,形成并发展于新兴工业化国家/地区的福利体制成为比较研究的重要议题,并被称为“新兴福利国家”。1尽管大多数人生活在欠发达国家,而且常常面临因贫困和饥饿而产生的各种更为严重的社会风险,但国际比较福利国家研究主要关注的还是发达资本主义福利国家的发展,这种情况在我国同样存在。长期以来,我国社会保障的主流研究将目光聚焦于欧美发达国家福利体制的探讨,没有对和中国有着相似历史背景的新兴工业化国家/地区的福利体制及其变革给予应有的关注。由于经济发展程度、政治权力结构以及文化传统的差异,形成于新兴工业化国家/地区的新兴福利国家有着自己独特的发展逻辑。对这些新兴福利国家的形成背景、发展动力及特征进行研究,不仅对拓展社会保障制度和福利体制的学术研究具有重要意义,而且对我国社会保障制度的高质量发展有着借鉴意义。有鉴于此,本文尝试对新兴福利国家的概念,以及海外关于新兴福利国家研究的情况做一个概要性的梳理,借此倡导新兴福利国家议题的研究,推动中国与其他发展中国家在社会福利领域的对话,进而构建起中国特色社会福利体制的话语权。

   一、概念厘定:从福利国家到新兴福利国家

   长久以来,尽管福利国家的概念被广泛运用,但是概念的界定众说纷纭。主流的观点有两种:一种是从国家对福利的态度(责任)来理解,一种是从国家提供的福利水平(程度)来理解。一般来说,福利国家的核心元素是国家在社会福利领域的角色和定位,即认为国家有责任保障公民基本的生活水准,并发展出成熟的社会福利体系来帮助社会成员防范风险。二战后到20世纪70年代是西方福利国家臻于成熟的阶段。20世纪70年代中期以后,随着社会保障制度的发展,福利国家开始在部分发展中国家/地区出现或走向成熟。进入21世纪,这种现象被学者们称为“新兴福利国家”,并开始成为一个重要的学术研究议题。

   “新兴福利国家”(Emerging Welfare States)字面意思是指正在出现、形成中的福利国家。新兴福利国家概念可以从两个层面来理解,其一是指亚洲和拉丁美洲新兴工业化国家/地区的社会福利体制(因其社会保障制度的不断成熟而称之为福利国家);其二是指对这些地区福利体制的研究,代表着比较政治、比较福利体制、比较社会政策研究的新领域。20世纪七八十年代以来,东亚和拉美一些国家和地区快速的经济发展引起了西方学者们的关注,由此也产生了一系列新概念,如新兴工业化国家/地区(Newly Industrialized Countries/Regions)、新兴市场(Emerging Markets)、新兴经济体(Emerging Economies),以及新兴国家(Emerging States)。到90年代,在“东亚福利模式”的概念下,新兴工业化国家/地区的社会发展,特别是福利体制的变迁也成为新的研究议题。2此后,学者们在诸如“发展中国家社会政策”研究、3“发展中国家社会保护”研究、4“全球南方福利体制”研究5等概念下开始关注东亚之外的其他亚洲、拉美国家乃至南非的福利体制。在这个过程中,“新兴福利国家”概念在21世纪初期得以建构,并逐步流行起来。6

   本文使用的“新兴福利国家”概念,首先是一个描述性概念,主要是指那些社会保障制度开始建立并走向成熟的亚洲和拉美工业化国家(地区)。具体来说,在亚洲,既包括韩国、新加坡,也包括印度、马来西亚、泰国等;在拉美,则包括巴西、墨西哥、阿根廷等。之所以把这些国家和地区都纳入“新兴福利国家”概念下,主要是它们在经济发展的基础上正在建立或已经建立了某种社会保障制度(社会保险或社会救助),而且国家开始直接承担对全体公民的福利责任,表现出了从发展型国家向福利国家转型的趋势。本文也尝试从规范性的角度来使用新兴福利国家,把它理解为对西方成熟福利国家之外的其他国家福利体制的一种研究视角,以凸显它与“成熟福利国家”(Mature Welfare States)或“既成福利国家”(Established Welfare States)的对比。

   从社会政策研究的学术脉络来看,新兴福利国家研究的出现也与艾斯平-安德森(G. Esping-Andersen)《福利资本主义的三个世界》这本福利国家研究的扛鼎之作的出版有很大关系。作者在这本书中提出了对当今社会政策比较研究影响深远的“福利体制”概念,并把资本主义福利国家分为三大类型。本书在学术界获得盛名的同时,也引起了一些批评,如他的分类仅仅解释了欧美发达资本主义世界的福利制度,而不能解释发展中国家和转型国家的福利发展。7这种批评激发学者们去关注发展中国家的社会福利制度,并尝试用艾斯平-安德森的福利体制概念去进行新的类型化。

   “Emerging Welfare States”这一术语最早出现在有关加拿大蒙特利尔城市管理研究的文献中,8但是这些文献并未对这一概念进行界定。在后续的研究中,也有学者将这一概念用于指代发达资本主义国家社会福利发展的早期阶段:即现代福利国家在19世纪末和20世纪初开始在欧洲得以发展的时期。9在这一时期,国家开始直接承担对全体公民的福利责任,由此开启了国家大规模干预社会领域的历史进程。10

   日本学者小野光一(Koichi Usami)是“新兴福利国家”概念的重要推手。在他看来,所谓新兴福利国家,就是指已经建立起了社会保险制度和社会救助制度的亚洲和拉丁美洲的一些新兴工业化国家/地区。112004年,他在期刊Developing Economies组织了一个专刊,从比较视角讨论亚洲和拉美的社会保障制度,以此推动“新兴福利国家研究”(the Study of Emerging Welfare States)。该专刊的一些文章对东亚和拉丁美洲新兴福利国家的特点及其形成的因素进行了分析。

   如果说小野光一是从狭义的视角来讨论“新兴福利国家”的话,那么,马德里大学的曼努埃尔·桑切斯·德迪奥斯(Manuel Sanchez de Dios)则是提供了观察“新兴福利国家”的广义视角,把整个欠发达国家的社会政策发展都纳入了“新兴福利国家”的视野。在2018年欧洲政治研究协会(ECPR)年度大会上,德迪奥斯教授组织了一个关于“新兴福利国家的社会政策”的分论坛。他指出,新兴福利国家出现在经济处于发展过程的经济体中,其发展的基本逻辑是经济资源的可获得性使得国家能够通过社会政策进行干预。12需要指出的是,他使用的术语是“Emergent Welfare States”而不是“Emerging Welfare States”。

   还有学者从发展型国家向福利国家转型的视角来研究新兴福利国家。日本学者Veerayooth Kanchoochat认为,从战后到20世纪80年代末这个阶段,对发展中国家来说,可以称之为发展型国家建设(developmental state-building )的时代。随着发展中国家从低收入转向中等收入乃至高收入阶段,以及国内政治格局的变化,发展型国家建设开始转向新兴福利国家建设(welfare state-building)阶段。在发展型国家建设阶段,国家的总体目标是经济增长,要处理的关键关系是国家与工商界的关系,为此,国家官僚体系要自主地嵌入到工商部门之中。在新兴福利国家建设阶段,国家的总体目标是经济增长与公平发展,要处理的关键关系是政党与民间社会的关系,为此,需要实现政党与民间社会之间的制度化协调。在新兴福利国家建设时代,发展中国家既面临机遇也面临着挑战,因此需要研究什么因素决定着新兴福利国家建设的成败。13

   新兴福利国家虽然在某种程度上发展出了和既成福利国家相似的福利结构,但是整体而言,与既成福利国家相比,新兴福利国家在福利体制的设计理念、体系的完备性、福利覆盖的范围、社会开支水平等方面还处于较低的水平,且其福利发展水平的异质性程度也较高;此外,塑造其福利体制的影响因素也更为多元。14后文将对新兴福利国家的体制类型、特征、形成和发展的动力机制等进行梳理和分析。

   二、新兴福利国家的体制类型与特征

   类型学分析一直是福利国家研究的重点,从威伦斯基(H. Wilensky)、R.M.蒂特马斯 (R.M.Titmuss )到艾斯平-安德森都尝试提炼出福利供给体系的理想类型。在众多的分类方法中,最具代表性的是艾斯平-安德森的“三分法”,即根据去商品化程度和社会阶层化两个维度将欧美国家建立的福利体制划分为三种类别:自由主义、保守主义和社会民主主义。15尽管艾斯平-安德森关于福利体制的讨论对于比较福利国家研究意义重大,但正如他自己指出的那样,其研究对象主要集中在发达国家,其福利制度基本定型且具有稳定性。对于新兴工业化国家/地区而言,由于其政治环境、经济发展水平以及面临的全球化挑战等存在差异,其福利体制发展的逻辑是不同的。不过,虽然有学者质疑他的类型学分析无法囊括发达资本主义世界之外的福利实践,但“三分法”还是为福利体制研究提供了强有力的解释框架,在新兴福利国家的探讨中,基于艾斯平-安德森的“福利体制”概念,学者们结合新兴工业化国家/地区福利体制的独特性,划分出更为多元化的福利体制类型,从而扩展并完善了福利体制的研究。

   (一)自由主义与保守主义的延伸

   新兴福利国家的福利体制可视为自由主义和保守主义体制的延伸。换句话说,虽然其福利体制某种程度上表现出和成熟福利国家相似的特征,但在福利供给主体的角色配置、福利项目的安排和福利发展的水平等方面都和成熟福利国家有较大的不同。以艾斯平-安德森的“三分法”为基础,小野光一对亚洲和拉美地区新兴福利国家的福利体制进行了类型划分,发现它们的福利体制随着时间变迁呈现出动态性的特征。例如,20世纪80年代前的韩国的福利体制可以被视为保守主义的福利体制,而20世纪90年代之前拉美地区的巴西、阿根廷等国家的福利体制则可以被视为有限的保守主义福利体制。16所谓“有限”,意味着尽管既有社会保障制度的政策目标是覆盖所有的劳动人口,但实际上只包含了正式部门的工作人员。

由于新自由主义浪潮的推动,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学评价》2020年第4期
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