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葛天任 张明 张跃文:“一带一路”基础设施投资的连锁风险及应对策略

更新时间:2021-04-11 10:39:29
作者: 葛天任   张明   张跃文  

  

   摘要:“一带一路”倡议实施以来成效显著,但面临的连锁性风险不容忽视,尤其新冠疫情所带来的经济下滑与政治动荡更施加了巨大的不确定风险。由于基础设施投资回报率低、风险高,导致私人资本参与率低,进而引起中国政府出资比重过高,这一方面提高了经济贸易问题的泛政治化风险,增加了美国和沿线国家的政治疑虑,导致投资安全风险高企,另一方面又有可能增加国内产业结构失衡和产业空心化的风险,进而加剧基础设施投资的政治风险和外部质疑。针对上述连锁性风险,五大对策十分重要:创新跨国PPP合作模式、完善“亚投行”运营机制、建立海外投资保护机制、推动产业创造性转移以及改善中美战略互信、消除沿线国家的战略疑虑。在当前世界经济增长不确定风险加大的背景下,“一带一路”倡议的高质量实施更需要高度重视上述连锁性风险治理,从而化风险为机遇。

  

   “一带一路”已经进入了新发展阶段,面临新发展局势,需要提出新发展战略。一方面,“一带一路”倡议从布局阶段转入精细化发展阶段。习近平总书记指出,“过去几年共建‘一带一路’完成了总体布局,绘就了一幅‘大写意’,今后要聚焦重点、精雕细琢,共同绘制好精谨细腻的‘工笔画’”。另一方面,“一带一路”倡议也面临着突如其来的新冠疫情所导致的经济下滑与政治动荡的风险挑战。根据国际货币基金组织预测,受疫情影响,世界经济在2020年或将下滑4.9%,其中发达经济体下滑8.0%,美国经济下滑8.0%,新兴市场经济体下滑3.0%。世界经济下滑以及尤其是美国等发达经济体下滑,不仅将增加经济投资层面的不确定风险,而且将加剧中美政治疑虑,推升“一带一路”倡议所面临的国际政治风险。值此关键时刻,对“一带一路”倡议的实施情况与推进路径进行系统回顾和展望十分必要。

   总体来看,“一带一路”实施成效显著。我国贸易投资自由化、便利化水平大幅提升,开放空间从沿海、沿江向内陆、沿边延伸,形成了陆海内外联动、东西双向互济的开放与发展新格局。尽管受新冠肺炎疫情影响,截至2020年5月,中国政府已先后与138个国家、30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件,其中中国与上述国家货物贸易总额达1.9万亿美元,占中国货物贸易总额的41.5%;2013至2019年,中国企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资累计超过1000亿美元,年均增长4.4%;2013至2019年,“一带一路”沿线国家对华直接投资超过500亿美元,设立企业超过2.2万家。2019年,“一带一路”沿线国家在华实际投入外资金额84.2亿美元,同比增长30.6%,占同期中国实际吸收外资总额的6.1%。

   然而,由于突发疫情与中美竞争加剧等因素,“一带一路”的成功实施仍面临巨大连锁性风险。尤其是,“一带一路”倡议的成功实施和推进深受国内外复杂局势的影响,同时又由于“一带一路”倡议本身即主动塑造世界格局,因而这种双重动态机制让“一带一路”倡议的实施路径具有高度不稳态特性,既有弹性、韧性,又有不确定性,但这一点并没有被既有研究所充分注意,大量研究仍将其潜在风险看成是一种静态风险,更没有看到各种潜在风险之间的关联影响,尚未充分地讨论其间的连锁影响机制,对连锁性风险的应对措施也缺乏有针对性的系统思考。因此,本文提出,“一带一路”从顶层设计到精准实施本身就在经历一个不断调试和调整的过程,“一带一路”倡议的实施风险需要从风险动态变化的视角加以审视和分析。易经有云,“履霜而坚冰至”,如何及早发现并规避微观风险演变为宏观风险,如何防止突发事件触发风险连锁传导机制,显然正是“一带一路”倡议行稳致远的应有之义,也是本文所关心的主要问题。

  

   一、“一带一路”基础设施投资风险的连锁机制

  

   “一带一路”倡议成功实施的基础是经济贸易的互联互通。而经贸互联互通的主要落脚点是基础设施投资先行,这也是“一带一路”区别于欧美国家的国际发展计划的最为突出的特色之一。然而,基础设施投资先行决定了投资回报率偏低。多数基础设施投资都具有投资收益率偏低的特点。无论是机场、高铁、高速公路、港口、管道等基础设施,要靠自身收费来收回投资相关本息,均需要很长的时间。换言之,项目自身的投资回报率较低。在发展程度落后与投资风险较高的区域进行投资决定了投资是高风险的。从目前“一带一路”所涉及的国家来看,大部分都是发展中国家。这些发展中国家可谓经济发展程度、政治体制、文化历史、宗教状况千差万别,这一区域既是地缘政治冲突的重点地区,也是全球主要政治力量角逐的焦点地区。这也就意味着,中国通过“一带一路”倡议而进行的对外直接投资,将在投资安全方面面临很大的挑战。例如,如果东道国发生剧烈的政权更迭,新政府上台后是否会对外国投资采取国有化措施。再如,设若“一带一路”沿线两国之间发生战争,战争一旦摧毁了相应基础设施或厂房,由谁来负责赔偿?再如,在“一带一路”沿线国家中,有个别国家有着长期且经常的主权违约记录,即使该国政府对特定项目进行了政府担保,但如果政府再次宣布违约,中国企业的海外投资安全如何保障?换言之,“一带一路”基础设施投资先行就其投资区域和对象而言本身就具有低收益、高风险的特征。

   而正是由于投资是低收益与高风险的,这就意味着无论外国资金还是私人部门资金都不愿意投入基础设施建设,从而造成中国政府不得不完全靠政策性资金来融通。一方面,私人部门投资决策是市场化机制决定的,是否投资主要看投资的收益与成本。如上所述,“一带一路”基础设施投资收益低、风险高,在这一前提下,即使中国政府在这一过程中努力推动公私合作,私人部门也可能对此缺乏兴趣。另一方面,“一带一路”沿线国家主要是发展水平较低的新兴市场国家或发展中国家,这些国家自身原本就缺乏充足的资金用于相关投资,这也是为何亚洲存在巨大的基础设施投资缺口的根本原因之一。而如果私人部门与境外国家不能投入充分的资金,那么出资的责任就会落到中国政府头上。中国政府通过国家开发银行、“亚投行”与“丝路基金”的投资,就可能成为“一带一路”倡议的主要融资来源,这就会导致中国政府出资比例失衡的风险加剧。

   紧接着,这一问题亦即中国政府出资太多,又会带来其他国家的政治疑虑,其中的一个表现就是各种负面舆论随之产生。大量国际经验表明,获得投资的东道国未必会对投资来源国感恩戴德,而是会加剧对投资来源国的疑虑与抵制。简单讲,就是出钱未必能办好事,这应是中国政府和相关投资方应该高度重视的问题。例如,有一种声音将“一带一路”倡议比喻为中国版本的马歇尔计划,这种比喻很不恰当。第一,马歇尔计划的实施与美国与苏联的对抗密切相关,具有鲜明的意识形态色彩,而中国的“一带一路”倡议则力求去意识形态化;第二,实施马歇尔计划的美国,当时在全球占据绝对主导地位,而中国则显然与当时美国的地位有相当大的距离。因此,所谓中国版本的马歇尔计划的提法,既不符合实际情况,又很容易陷中国政府于被动地位。又如,有一种声音认为,“一带一路”倡议是中国为了控制其他国家而采取的一种开发策略。例如,斯里兰卡、吉布提与巴基斯坦的债务问题与出租地延长问题,被看作是“中国”控制这两个国家的手段。这显然与事实相违背,但舆论上对“一带一路”的积极效果大打折扣。

   此外,外界对“一带一路”倡议的重要疑虑之一是中国利用“一带一路”倡议转移过剩产能,并认为这可能妨碍东道国的产业发展。显然,通过“一带一路”倡议来输出过剩产能的提法是非常不恰当的,而且也是非常危险的。第一,这很容易引发东道国的反感情绪;第二,过剩产能本身难以输出;第三,即使输出也会对国内产业发展造成长期的负面影响。这些疑虑很有可能进一步增加基础设施投资风险,加剧中国政府出资比重的失衡,进而影响国内改革的既定节奏和产业转型升级的顺利实现,甚至有可能导致国内出现“产业空洞化”或“产业空心化”。

   尤其是,美国和沿线国家的质疑为“一带一路”成功实施以及国内产业结构转型升级增加了较大的外部政治风险。历史经验表明,作为全球第二大经济体的中国要获得进一步发展壮大的空间,就应该尽量避免与美国直接对抗,避免对抗对于中国经济的中长期增长是有好处的。目前,美国与中国仍在很多问题上(例如反恐、全球经济复苏、朝鲜问题)有着共同利益,中美关系应尽量强调共同利益,避免各自国家内部的极端声音的干扰,以合作共赢的大局为重。简言之,政府出资比重失衡将很有可能增加美国与沿线国家的质疑,加剧经济贸易政治化与投资安全风险,并很有可能妨碍国内产业结构调整的节奏,同时增加国内产业空心化风险。

   综上所述,“一带一路”基础设施投资先行将很有可能带来一系列连锁性风险(图1)。由于基础设施投资本身低收益、高风险,因而私人部门投资以及公私合作投资均存在较大难度,这将加剧中国政府出资比重失衡的风险。由于基础设施投资建设以中国政府资金为主,因此一方面这将带来经济贸易泛政治化的风险,另一方面也会加剧美国和沿线国家质疑的政治风险,最后还有可能导致国内产业结构失衡或产业空心化的风险。从长远来看,“一带一路”的潜在风险由于中美贸易冲突而可能进一步加剧,中美关系的调整则很有可能对国内产业结构转型升级增加阻力,干扰国内改革发展的步伐和节奏。以上各种连锁性风险,值得高度警惕,而采取相应的针对性措施则至关重要。下文将分别针对风险和对策进行逐一的详细分析。

   图1  “一带一路”基础设施投资风险的连锁机制

  

   二“一带一路”基础设施投资的连锁风险

  

   ·基础设施投资收益较低的风险

   当前,基础设施互联互通是“一带一路”建设的重点优先领域。基础设施投资具有投资规模大、投资周期长、投资回报率低的特征,在一定情况下能对经济增长带来长期的正向作用。例如,中国经济过去30年高速增长的背后,有着长期、持续、大规模基础设施投资的支撑。为什么投资收益率很低,但中国的基础设施投资还能维持高速增长呢?至少有两种解释:第一,在某种程度上,基础设施属于公共产品,具有正外部性,可以通过加速要素之间的流动来改善资源总体配置、促进经济增长。因此,地方政府愿意将财政资金投入到这一领域;第二,一旦基础设施建成投入使用,那么基础设施周边的土地与房产通常会显著增值,这会使得进行基础设施投资的地方政府从中获得不菲收益,正所谓“堤内损失堤外补”。

   也就是说,从经济学角度来看,基础设施投资虽然本身收益率低,但在国内,其产生的正外部性产出能间接弥补基础设施投资本身的低收益。进而,在“一带一路”基础设施互联互通建设的国内段,“一带一路”基础设施投资项目与国内一般基础设施项目建设并无明显不同,因此其正外部性效应可以得很好地释放,能够带动地区经济发展,从而变相增加地方政府的财政收入。然而,在基础设施互联互通建设的国外段,尤其单就投资收益较低的海外基础设施类项目而言,在东道国产生的外部收益很难短期内直接转化成为国内经济社会效益。对此,现阶段而言,中国政府主要通过对企业采用补贴的方式提升基础设施投资的收益率,这使实际的投资回报率与项目本身产生的投资回报率存在偏差。也因此,这一类项目的非经济收益仍需要进一步考察。

然而,若从非经济角度来看,基础设施投资对中国、对被投资国和被投资区域有不同程度的非经济溢出效应。但有一种说法具有误导,即从对中国的溢出效应来看,富余产能或过剩产能促进中国国内产业转型和就业,(点击此处阅读下一页)


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