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葛天任 张明 张跃文:“一带一路”基础设施投资的连锁风险及应对策略

更新时间:2021-04-11 10:39:29
作者: 葛天任   张明   张跃文  
但随着国际形势的改变,俄罗斯逐渐意识到“一带一路”的重要性,并积极加入了“一带一路”建设当中。再如,“一带一路”倡议提出后,印度一直持否定态度,拒绝加入“一带一路”建设,印度始终不信任中国版的“互联互通”计划,并且质疑“一带一路”的详细运营计划。然而,在“亚投行”成立后的两年里,该行累计发放了43亿美元贷款,其中超过10亿美元贷款流向了印度,印度已经成为了“一带一路”倡议中的受益者,因此印度在军事安全方面靠拢美国,但在经济方面则选择与中国展开合作。

   不论是美国,还是沿线国家抑或沿线大国,他们对“一带一路”倡议的疑虑从根本上说,还是对中国政府主导投资建设模式所潜在的政治和军事影响保持疑虑,或者说,更深层次的疑虑是对中国地缘影响力扩大以及政治价值观输出的疑虑。这些疑虑很有可能转化为具体的行动,或者在特殊条件下变成“一带一路”基础设施投资的重要风险隐患,一方面加剧经济问题的泛政治化,另一方面则导致基础设施投资风险高企,甚至加剧国内产业结构失衡的风险,从而打乱国内经济改革的节奏,贻误国内产业转型升级的“战机”。这种国际政治风险转换为国内经济风险并加重社会风险的潜在连锁机制值得高度警惕。

  

   三、有效应对连锁风险的关键对策

  

   如何应对“一带一路”基础设施投资的连锁性风险?最好办法就是从源头和过程两个方面对连锁性风险实施系统性管控。由于基础设施投资收益率低所产生的风险具有连锁机制,因此必须逐一采取针对性措施和系统性策略,采取各个击破的办法,才能防止系统性风险同时爆发、相互激发。因此,从“一带一路”倡议实施的战略目标来看,能否实现其国内国际两个目标,也就是“助推”国内产业转型升级,能否在中美贸易摩擦背景下真正推动建立全球经济治理的新秩序,其关键之处就是要看能否在不确定性的环境中精准规避风险并有效应对挑战,也就是能否做到趋利避害将风险挑战转化为发展机会。

   针对基础设施投资收益低的问题,可以通过创新项目投融资合作机制来吸引其他国家的资金、私人部门资金的参与,以分担风险。针对中国政府出资比重失衡的问题,可以采取与该国有影响力的企业进行合作、与第三方合作、以及与国际金融机构合作的方式来增加东道国的违约成本。如果投融资的多边参与机制问题解决好了,中国出资过多的问题能够得到部分缓解。针对人民币外储流失问题,还可以通过推进人民币跨境使用的方式来降低中国外储消耗。针对发达国家与东道国的疑虑,主要策略则是把双边问题变为多边合作,让更多利益相关方共同参与进来共同承担责任、共同分享收益。针对产能转移问题,过剩低质产能是无法转移的,中国无非是在帮助东道国建立符合其发展阶段的优势产能,因此中国政府应主动加快国内产业结构调整,让“一带一路”倡议成为国内产业转型升级的“触媒”或者“助推器”。下文将详细阐释有效应对连锁风险的关键对策。

   ·创新PPP合作模式,提升项目投资收益率

   针对基础设施投资收益率低的问题,可以尝试投融资合作模式创新。例如,创新PPP模式对于提升项目收益率、盘活私人资本和让更多国家的资本参与“一带一路”建设具有重要意义。创新PPP合作模式,其核心在于确保和提升基础设施项目的投资收益率。具体说来,可以从五个方面入手:

   1. 采用税收返还或者降低税收的方法。良好的基础设施投资会在区域内产生积极的外溢效应,这将增加政府在区域内的企业所得税、财产所得税等财税收入。若将这部分溢出财税收入返还给私人投资者,将大幅提高基础设施投资的回报率,同时也会激发资本参与基础设施投资的积极性。

   2. 在高风险项目中,以明确的风险分担机制为基础,由政府提供一定担保。“一带一路”沿线国家国情复杂,基础设施投资可能会面临政府更迭、成本上升、预期收入减少等意外风险。在PPP合作中,私人投资者会采用各种措施加以回避,但也有可能转嫁给公共部门。因此,必须事先明确公共资本和私人资本之间的风险分担机制。政府在此基础上,对无法收回合理收益的私人资本投资予以一定的支持,从而降低私人资本的投资风险。

   3. 将跨境基础设施建设与沿线的商业项目相互捆绑。基础设施投资回报率较低,可以与投资回报率较高的商业项目进行捆绑,以提升整体投资回报效率,从而提高了基础设施建设的融资竞争力。

   4. 以人民币方式直接投资,减少美元和东道国货币汇率波动的风险。推动人民币国际化,化解国内私人资本参与“一带一路”基础设施建设的货币错配风险。

   5. 充分发挥“亚投行”的主导作用。推动跨境基础设施资产证券化,并建立相应的证券交易机制为私人资本参与“一带一路”基础设施建设提供平台。

   ·完善“亚投行”运营机制,撬动多国资本参与

   针对政府出资比重失衡的潜在风险,可以尝试从金融机构入手完善“亚投行”合作运营模式,并以此为突破口吸引更多国家成为“亚投行”成员国,撬动更多国家资本参与到“亚投行”建设之中。完善“亚投行”的合作运营模式,其核心在于加强“亚投行”合作和运营的制度建设。具体说来,也可以从五方面入手:

   1. 制定更加合理的贷款标准。“亚投行”贷款标准的设立需要考虑亚洲借款国家多样化的实际情况,也要顾及来自欧洲和其他地区众多出资国对于治理问题的关切,但不应复制世界银行(WorldBank)、国际货币基金组织(IMF)以及亚洲开发银行(ADB)的所谓“最高标准”。但也要考虑到在某些治理能力低下、腐败横行的国家,该国政府容易高估大型基础设施工程所带来的经济效应,低估还贷所带来的长期社会成本,造成收回贷款困难的情况。因此,“亚投行”应慎重地制定贷款标准。

   2. 保障机构的精简与透明。机构笨拙、程序复杂、手续冗长、标准苛刻是传统金融开发机构的痼疾,如果能够保障机构的精简、高效、透明,不仅可以防止腐败,还能避免成员国间潜在的利益冲突,从而让“亚投行”避免传统金融机构的弊病以获得认可。

   3. 与世界银行、亚洲开发银行等金融开发银行保持良好关系。有观点认为“亚投行”的成立意在与世界银行、亚洲开发银行竞争,甚至是美国领导的国际经济秩序进行对抗。世界银行、亚洲开发银行在职能和资助范围上确实与“亚投行”有所重合,但三者之间可以通过资金互助、市场协调、领域协调等手段在融资和技术咨询方面进行合作,避开竞争,进行互补,实现共赢。

   4. 将“知识”银行的定位高于融资机构的定位。发展中国家的制度薄弱和治理不善是阻碍经济增长的主要原因,缺乏资金往往是次要原因。“亚投行”在提供金融支持的同时,更应侧重于将适合亚洲基础设施建设的最佳方法和技术知识进行跨区域分享,这不仅有利于贷款的回收,也在于使项目的实施更具实效性、可持续性。

   5. 加速推进人民币国际化。中国获得国际货币基金组织特别提款权为人民币国际化提供了良好的发展机会,在“一带一路”建设中推进人民币国际化,不仅在于减轻国内外汇储备压力,也在于降低美元汇率风险和货币错配风险。

   ·建立“一带一路”海外投资利益保护机制

   “一带一路”建设的原则是共商、共建、共享,这一原则不仅意味着成果共享,也意味着责任共担。“一带一路”海外投资利益保护机制的建立可以成为沿线国家投资合作的重要载体,也为海外投资利益的维护提供了重要保障。建立“一带一路”海外投资利益保护机制,其核心在于以机制化的方式为“一带一路”投资提供安全保障。具体说来,可以从四方面入手:

   1. 建立海外投资保险制度。美国在实施马歇尔计划的过程中开创了海外保险投资制度,并在1969年设立了直属于美国国务院领导的海外私人投资保险公司(The Overseas Private Investment Corporation,简称OPIC)。该制度规定,凡是美国公民、公司、合伙或其他社团,或资产的全部,或至少95%为美国公民、公司、合伙或社团所有的外国公司、合伙、社团,均可就其在同美国签订有双边投资保护协定的国家和地区,针对合格投资向OPIC投保,OPIC承保的险别包括外汇险、征用险和战争险,这三种风险可同时一并投保,也可分险别单独投保。一旦投保的政治风险发生,投保人便可从OPIC那里获得90%的补偿,OPIC则取得了代位求偿权,可依照双边投资保护协定中的代位权条款向东道国求偿。

   2. 制定相关投资保护的国内法。国内法虽然不能通过中国执法力量去境外强制执行,但在为政府间处理海外利益纠纷时提供了谈判筹码。更为重要的是,随着中国在国际制度中参与和规则制定能力增强,国内法将有助于中国对国际问题的司法救济或采取应对措施。在国际层面,应继续推动缔结双边或多边司法协定,为中外当事人合法权益提供高效、快捷的司法救济。

   3. 发挥在多边机构中的影响力。中国作为“一带一路”倡议的发起国,在“亚投行”和“丝路基金”中均有较大的话语权,除此之外中国在上海合作组织、亚太经合组织等多边组织中均有一定的影响力。利用好中国在多边组织中的影响力,推进贸易自由化,减少潜在的贸易投资壁垒给中国海外投资所造成的障碍。

   4. 加强安全力量建设。海上安全力量建设分为国家层面和私人层面。在国家层面,加强与沿线国家陆海反恐、反海盗军事合作,可以有力打击“一带一路”沿线“三股势力”;在私人层面,可以借鉴美国的海外私人安保模式,扶持建立一批大型跨国安保企业,为项目提供一定的安保服务。但也要注意所有的行动必须符合东道国的法律和国际法,力避美国私人安保公司纪律松散、管理混乱所导致的不负责任行为的发生。

   ·推动产业创造性转移,规避产业空心化风险

   通过“一带一路”倡议推动中国产业的创造性转移可以规避历史上发达国家对发展中地区产业转移过程中出现的问题,即国内的产业空洞化。实施中国产业的创造性转移,其核心在于确保在“一带一路”产能合作的合理性。具体说来,可以从四个方面入手。

   1. 避免重蹈发达国家产业转移的覆辙。基于经济发展的动态演进,一方面帮助发展中国家实现一定能力的自主发展,另一方面,也反推国内的自主创新。

   2. 保留国内优势产业的核心竞争力。从国内产业与国外产业角度来看,在将中国优质富余产能转移出去的同时,也要注意保留国内的优势产业,特别要将企业的核心竞争力留在国内,防止区域产业空心化。发达国家再工业化战略值得我们借鉴。从国内产业转移与国际产能合作角度来看,根据产业梯度转移理论,处于较高产业梯度的中国东部沿海地区的产业可向中西部地区转移,也可向国外转移(国际产能合作)。但是总的产能和资本是相对固定的,开展国际产能合作就有可能影响国内的产业转移,因此二者的协调非常重要。

   3. 重视产能类型选择。制造业产能具有不可替代性,其转移要高度重视,比如可以选择无法通过国内生产的出口替代型制造业、能够利用东道国不可替代生产要素的优势型制造业。

4. 重视产能合作东道国的选择。对于东道国的选择主要考察以下三个方面:经济发展程度、产业承接基础、风险可控程度。经济发展程度方面,中国可以选择发展程度更低的发展中国家,在为这些发展中国家提供发展经验的同时,也向其转移一部分优质富余产能。产业承接基础方面,要优先选择那些本国制造业发展初具规模、有相关配套设施和人才、公共服务比较健全的东道国。风险可控程度方面,政策上要鼓励优先选择政治生态良好、社会比较稳定等风险可控的国家开展国际产能合作。(点击此处阅读下一页)


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