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葛天任 张明 张跃文:“一带一路”基础设施投资的连锁风险及应对策略

更新时间:2021-04-11 10:39:29
作者: 葛天任   张明   张跃文  
这是站不住脚的。曾有学者较为乐观地指出,海外基础设施投资建设可以消耗国内大量的富余产能,保障国内经济发展、就业人口和社会秩序的稳定,带动相对不发达的中西部地区发展并提升其稳定性,提升地区影响力和能源安全性。实际上,富余产能在国外消耗,不仅难度极大,而且成本较高,至于能否带动国内就业和社会秩序的稳定,需要考虑的更多的因素,更具误导性的是这类观点会让东道国对中国投资有较为负面的感受,不利于“一带一路”建设的长期发展。此外,还有一种声音认为,中国可以通过主导“一带一路”沿线地区公共产品供给,改善因美、日、欧经济发展停滞所导致的公共产品供应能力不足,推动沿线各国发展战略的对接与耦合,形成一个以中国为中心节点的合作体系网。但是,这一观点显然缺乏实证支持,基础设施投资的低收益率不仅会降低对潜在投资资本、特别是私人资本的吸引力,而且会使已有投资承受相对较大的亏损风险,至于改善美、日、欧等发达国家或政治实体的公共产品供给能力不足问题,则一方面会带来严重的政治性猜疑,同时也会增加中国政府出资比重失衡的风险。因此,针对基础设施投资的非经济角度投资收益在目前仍缺乏证据予以支持,而且所谓“战略性收益”短期内难以转化为实际的经济收益,反倒是有可能增加中国政府资金出资所占的比重失衡的风险。

   ·中国政府出资比重失衡的风险

   承接上文,正是由于基础设施投资的低收益、高风险特性,因此中国政府作为“一带一路”倡议的发起方,或是主动或是被动的成为了目前“一带一路”倡议的主要出资方。可以说,在基础设施投资方面,中国政府承担了主要风险。一方面,私人投资、境外主体投资在总体投资中所占比重较小,中国政府不得不成为主要出资者。另一方面,如前文所述,基础设施建设投资规模大、周期长、回报率低,私人资本出于逐利性的考虑对此类项目兴趣较低。再加之,“一带一路”沿线国家主要是发展水平较低的新兴市场国家或发展中国家,这些国家缺乏充足的资金和能力进行大规模基础设施建设,而国际社会上口头响应者多,积极采取实际行动、特别是拿出“真金白银”的国家较少,因而中国政府将不得不承担较大的投资份额。

   面对巨大的资金缺口,中国政府相继建立了“亚投行”、“丝路基金”,并通过国家开发银行等政策金融机构投资“一带一路”建设。但是,考虑到投资项目本身收益和沿线国家的投资环境,中国政府出资比重失衡无疑也将会对我国外汇储备的收益率和存量构成压力。时任中国人民银行副行长殷勇表示,根据亚洲开发银行测算,从2016年至2020年的五年中,除中国外,亚太地区国家仅在基础设施投资方面的需求缺口就大约为每年5030亿美元,但资金供给量总额仅为每年1960亿美元。然而,据联合国贸易和发展会议公布的《世界投资报告2014》统计,全球私人资本流向包括基础设施在内的可持续项目投资的比例仅为0.9%。如此巨大的资金缺口,中国政府不可能唱“独角戏”。当然,面对海外基础设施建设的巨大资金缺口,需要中国的努力,也需要各国政府参与,更需要多元主体的加入和帮助。

   从政治影响角度看,中国政府作为“一带一路”倡议的主要出资方之一,确实体现了一种大国的责任与担当。但这种责任与担当除了需要付出成本之外,还需要区分不同的情况,不能一味强调责任与担当而忽视东道国对“一带一路”基础设施投资的真实态度。当前,各国对“一带一路”基础设施投资的态度大致分为三种情况:一是资金短缺,确实没有足够的资金投入到基础设施建设当中;二是少数国家把希望主要寄托在从他国获取资源上;三是某些国家名义上积极支持“一带一路”建设,但在实际参与却十分保守。对中国政府而言,针对第二、第三种情况,要有充分估计,不应鼓励盲目投资,否则即可能出现“费力不讨好”的后果;而针对第一种情况,则要考虑如何吸引东道国和其他投资主体的加入,进而避免独自承担投资风险,增加不必要的战略疑虑风险。

   这里还需要着重指出的是,由于中国是“一带一路”基础设施投资的主要出资方,但项目投资主要采取美元结算,这在一定程度上加速了我国的外汇储备下降,同时也在一定程度上加大了人民币的贬值预期。根据我们对当前一带一路重点项目的考察,在未来全球没有重大金融危机、战争以及政策变化等不确定因素的影响下,我国近两年对外直接投资的项目最快需要7年时间才能逐步将项目运营的盈利汇回国内并转化为外汇储备。因此,超长的投资回报周期给我国外汇储备持续支撑能力提出了相当的挑战,也增加了其是否能够持续支持“一带一路”的投资建设带来了较大的不确定性风险。

   ·经济问题泛政治化的风险

   由于中国政府成为主要出资方,加之国有企业先行投资,这很容易引起投资目的国的政治疑虑,即中国政府出资比重失衡的第一个后果是加剧经济问题的泛政治化,甚至引发地区大国对传统地缘政治秩序改变的担忧。在“一带一路”沿线国家中,欠发达国家居多,这些国家的经济发展程度、政治体制、文化历史、宗教状况等千差万别,投资安全风险较高,同时部分沿线国家和地区还是恐怖主义活动猖獗、地缘政治冲突和国际力量角逐的敏感地区。这对中国资金的投资安全构成较为严峻的挑战,带来了难以估计的风险。

   具体而言,欠发达国家的违约风险高,而发达国家的贸易保护主义与泛政治化风险高。从风险类型看,一般可以分成暴力风险和非暴力风险。对于东道国单方违约、贸易保护主义、国家安全保护等潜在风险,均属于非暴力违约,例如在特殊情况下某些国家或某些企业很有可能为了谋求国家、部门或个人利益最大化,单方违约、终止合作,这些风险均可能带来相关投资的中止或者停滞。而部分发达国家的贸易保护主义抬头,常以“国家安全”为借口,人为设置投资障碍,或者直接对个人进行精准“抓捕”和“围剿”,使得经济问题被政治化。就暴力风险而言,主要包括国内社会政治冲突、恐怖活动等。例如,利比亚内战、也门内战等导致中国投资面临极大挑战,而随着内战的不断升级,这种国内冲突则也有可能蔓延成为地区冲突、乃至国际冲突,对“一带一路”投资带来较为严重的负面影响。恐怖主义活动多年来一直在威胁中亚、南亚、东南亚、中东地区的地区安全,对“一带一路”倡议构成了极大挑战。

   更为重要的是,大国在“一带一路”沿线地区的地缘竞争将对投资安全构成最大的安全压力,带来最为严重的地缘政治风险。换言之,由于“一带一路”沿线国家往往是美国、俄罗斯、印度等大国在地缘政治上密切关注的区域,或有大量重合的区域,其地缘政治风险是结构性的、长期性的,不因短期政策调整或关系改善就能够出现变化或根本性改变。如印度长期将斯里兰卡等国视为其在印度洋的后院,中国在印度洋的港口投资被视为是对印度的“包围”。而美国在中东、欧洲,俄罗斯在中亚的地缘政治考虑均使其对中国的“一带一路”倡议怀有深层次的“警惕”之心,这些都对中国的“一带一路”投资风险构成了更大的结构性的政治化的挑战。总之,不论是非暴力风险还是暴力风险,是短期政治风险还是地缘政治风险,在“一带一路”的基础设施投资项目建设过程中,中国政府出资比重失衡均将很有可能导致经济问题的泛政治化,从而加剧投资的风险。

   ·国内产业结构失衡的风险

   中国政府出资比重失衡带来的第二后果,是加剧国内产业结构失衡风险,并且可能增加当前国内产业结构调整的难度。首先,中国经济的结构调整处于关键时期,“一带一路”倡议的实施是否会影响到产业结构的转型升级?台湾经济结构转型的经验教训历历在目。目前,台湾的产业结构在“四小龙”中是相对比较落后的,而为什么台湾的产业结构调整比较缓慢呢?其实,就是因为台湾企业在大陆太成功了。如果像富士康这样的台湾企业没有在大陆取得巨大成功的话,台湾可能早就被迫进行结构调整了。因此,一个在外部获得成功的“故事”,可能会延缓国内的产业结构调整。正是基于这一逻辑,从长期来讲,迟滞的“改革”、久拖不决的“改革”,以为通过推迟“改革”增加改革空间的想法,则可能错失改革的“良机”,未必是好事情。

   其次,“一带一路”将中国政府投资外移,会不会产生国内“产业空洞化”问题呢?历史上,“产业空洞化”问题对美国、日本经济造成了一定程度的影响。自二战结束以来,美国制造业开始向全球扩散,这不仅仅是跨国公司的发展,也是产业转移的结果。有学者认为,美国的金融衰退和财政赤字都与美国的“产业空洞化”有关。20世纪80年代中后期,日本在签署广场协议后,日元快速升值,日本制造业的生产基地开始转移到海外,从而对日本的雇佣状况、技术水平和产业结构造成负面影响。中国在“一带一路”推进过程中,对于“产业空洞化”的风险也需要高度警惕。

   除上述两点外,国内外对于中国“一带一路”产能合作的理解,存在部分误区。首先,国际产能合作不是过剩产能转移,而是优质产能转移。我国参与的国际产能合作不可能将国内落后产能、淘汰的产能、污染的产能转移到国外,而只能将国内优质产能与别国的基础设施建设需求进行对接、寻求合作。因为,落后产能运输成本高、利润低,不仅无法输出,而且由于风险巨大,得不偿失。其次,国际产能合作不是产品倾销,而是“产业的输出”和“能力的输出”,具体而言是将产业整体输出到不同国家去,同时帮助这些国家建立更加完整的工业体系、制造能力。这一过程是自然过程,因为工业体系和制造能力本身即是市场创造。总之,国内产业转移与国际产能合作不能割裂,国际市场带来了新的需求,但我国中西部地区同样也需要东部地区的产业转移和产能合作。因此,过度的国际资本输出将很有可能导致国内资本需求的缺口扩大,进而加剧国内产业结构失衡,提高国内产业空心化风险。

   ·美国和部分沿线国家质疑的风险

   中国政府出资比重失衡的第三个后果是美国及其盟国、部分沿线国家对“一带一路”建设的质疑和干扰。历史根植于传统思维,对现实政治的影响具有惯性。美英保守势力受到历史上意识形态影响,对于中国“和平崛起”始终持有戒心。长期以来,中美关系呈现出了一种不断振荡的不稳定性,中国崛起与美国霸权之间的结构性矛盾决定了中美之间的战略竞争难以避免。当前,综合各种判断,随着中国经济的快速崛起,美国对华政策已经发生质变,美国对“一带一路”倡议持质疑态度,意图干扰的结构性动机和行动已经开启。因此,美国的态度让沿线国家在中美之间摇摆不定,这也让部分沿线国家在对待“一带一路”倡议的态度上出现了期待与疑虑并存的复杂情况。

   基于上述判断,“一带一路”倡议的深度持续推进将加剧中美之间的战略对抗,同时这种对抗也反过来增加了“一带一路”基础设施投资的政治化风险。这方面有如下几种代表性观点:一是将“一带一路”计划视为中国版的“马歇尔计划”,其目的是重塑以中国为主导的地区政治经济秩序;二是认为“一带一路”是中国对美国“亚太再平衡”的回应,中国采用“西进”的方式建立中国版的“再平衡”;三是认为中国通过“一带一路”倡议削弱美国的地区影响力,加强中国的外交与政治影响力。这三种观点都把“一带一路”倡议看成了是中美两国大国竞争的主要争夺焦点。任何观点之争的背后都是利益之争。实际上,美国政府采取了多种措施推进美国版的“一带一路”并提出了“印太战略”,同时在经贸问题、朝核问题、台海问题、南海问题、香港问题等方面与中国展开更为激烈的地缘政治博弈。

   美国官方对“一带一路”倡议采取了选择性回应策略:一方面,从整体上对“倡议”进行“冷处理”,政府官员较少公开提及甚至刻意淡化其积极意义;另一方面,在需要借助于中国的特定领域,则表达了谨慎的欢迎与合作意愿。总之,美国政府将“一带一路”看作是与其地缘利益乃至全球利益针锋相对的战略举措。

美国的这一态度无疑让沿线国家对“一带一路”原本就存在的疑虑变得更加复杂。比如,俄罗斯对中国的“一带一路”倡议起初怀有疑虑,这主要因为“一带一路”倡议对俄罗斯在中亚的影响力构成了潜在威胁或者挑战,(点击此处阅读下一页)


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