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黄宇骁:行政诉讼受案范围与原告资格关系之辨

更新时间:2021-04-09 01:32:42
作者: 黄宇骁  
也当然不存在什么法律效果(只存在事实效果)。[18]因此,“实际影响权利义务”本质是规范预设而不是结果评价的问题。

  

   需要强调的是,过去所谓“行政行为直接影响对象是相对人,间接影响对象是其他利害关系人”的说法当然是正确的,[19]但其并不是识别相对人与其他利害关系人的方法,而是一种结果表述。也就是说,利用意思表示理论,即一个行为的目的是要设定、变更、消灭、确认“谁”的权利义务(目的指向性标准)就可以有效识别相对人,并且当利用规范形式标准确定了一个行为属于行政行为后,那么作为行为的相对人,受到该行为的影响自然属于直接影响了,作为行为的其他利害关系人受到该行为的影响自然属于间接影响了。因此,所谓直接影响或间接影响、直接利害关系或间接利害关系的问题依然是行政行为的“果”,而不是行政行为的“因”。

  

   (三)典型案例演示

  

   这里笔者以一则典型的案件类型作为上述受案范围判断方法的具体操作演示,这便是投诉举报答复类行政案件。在投诉举报类行政案件中,原告往往会起诉两类行为:投诉举报答复行为;投诉举报处理行为。笔者在此选择投诉举报答复行为的受案范围与原告资格审查问题,来考察两者之间的关系。

  

   首先,从原理角度加以分析。一方面,对投诉举报答复行为的受案范围来说,基于目的指向性标准,例如答复函、答复书或告知书这类行为的意思表示对象是谁?答复函、答复书或告知书是要处理“谁”的权利义务?答案当然是投诉举报人本人,答复函、答复书或告示书的目的是要告知投诉举报人对其投诉举报事项的处理结果。因此,投诉举报答复行为的相对人一定是投诉举报人本身,当投诉举报人作为原告起诉时,他一定是起诉对象的相对人。随后,确定了投诉举报人是投诉举报答复行为的相对人后,并没有满足受案范围问题,因为投诉举报答复行为是不是行政行为,即是否是实际影响投诉举报人权利义务的行为依然没有解决,此时应当运用的是规范形式标准,通过投诉举报答复行为依据的法律规范是否预设了这种法律效果来判断是否属于行政行为。另一方面,对投诉举报答复行为的原告资格来说,当投诉举报答复行为是行政行为时,它的相对人即投诉举报答复人的权利义务一定被实际影响了,因为这本来就是行政行为的法律效果。既然一种行为是行政行为,而行政行为是设定、变更、消灭或确认相对人权利义务的行为,那么相对人权利义务怎么可能没有被实际影响呢?换句话说,怎么可能在确定了一种行为是行政行为后,却否定它的相对人合法权益没有被侵犯的可能呢?这恐怕是荒谬的。2014年修改后的我国《行政诉讼法》(以下简称:2014年我国《行政诉讼法》)中的原告资格条款,即其25条第1款之所以规定行政行为相对人自动拥有原告资格的法理也正因为此——只要是行政行为的相对人,那么它的权利义务一定被行政行为实际影响了。反过来说,当投诉举报答复行为不是行政行为时,作为相对人的投诉举报人权利义务一定没有被实际影响,因为根本不存在法律效果。

  

   其次,上述原理在司法实务中存在混淆。例如在“杨金柱诉南京工商行政管理局行政复议案”中,原告杨某提起的行政复议与诉讼对象是《行政处理告知记录》这一举报答复行为,并没有针对举报处理行为。[20]在这一情况下,复议机关、法院首先应当做的是判断《行政处理告知记录》是不是行政行为,是否属于受案范围:如果是,那么它的相对人杨某一定满足原告资格(合法权益受侵犯);如果不是,它的相对人杨某一定也不满足原告资格(合法权益未受侵犯)。遗憾的是,复议机关、两级法院在没有质疑《行政处理告知记录》是否属于受案范围的前提下审查了杨某的原告资格,以没有利害关系为由否定了其原告资格。问题是,如果《行政处理告知记录》满足了受案范围,再否定作为相对人的杨某与其有利害关系,就从根本上否定了行政行为概念本身。

  

   在最高人民法院指导案例77号中,原告罗某就某公司的违法行为向物价局举报,物价局对此作出了举报答复函,罗某的诉求之一是撤销举报答复函。这一诉求与上述案例一致,罗某作为举报人是举报答复函的相对人,需要做的是审查举报答复函是否是行政行为(受案范围),如果是,那么罗某自然也满足原告资格。对此,法院的确在裁判文书中讨论的是举报答复行为的可诉性问题,认为告知性答复“不属于……‘对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为’的范围,具有可诉性,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。换句话说,这里并没有讨论罗某与答复行为是否存在利害关系的问题,其思路无疑是正确的。[21]

  

   最后,为什么针对投诉举报答复行为司法实务会产生相当程度的混淆?这与过去“实际影响权利义务→行政行为”判断受案范围的逻辑有莫大关联。如前所述,当人们不是从行为到结果,而是从结果到行为判断受案范围时,受案范围与原告资格就成了一回事,两者无法实质区分——一个行为从结果(效果)上是否影响了原告权利义务(是否侵犯了原告合法权益)的逻辑是一种结果评价(笔者将于本文中展示出,这是运用在原告资格上的法理逻辑)。当人们判断一个行政是否是行政行为时,要从构成要件出发去判断,这不仅是为了区分受案范围与原告资格,而且是为了斩断循环论证的当然做法。就上述典型案例来说,如何判断投诉举报答复行为是否是一种行政行为,是否满足受案范围呢?如果从结果评价的逻辑看,就是判断投诉举报答复行为是否实际影响了原告权利义务,如来一来,这便与原告资格的逻辑即原告权利义务(合法权益)是否被投诉举报答复类行为侵犯是一回事了。当然,笔者于本文中已给出解决这一疑难的方案:应当从规范预设的逻辑,运用规范形式标准来判断投诉举报答复行为是否是一种行政行为。

  

   判断投诉举报答复行为是否是一种行政行为,应当只取决于法律规范是否预定了该行为会产生法律效果,即是不是法定行为。绝大多数时候,投诉举报答复行为甚至都不是一种法律行为,仅仅是一种单纯的事实行为而已,[22]因为很多情况下法律、法规、规章仅仅声明公民针对某一事项“有权投诉举报”,并没有对公民的投诉举报程序、受理程序、答复程序乃至不服救济程序进行规定。这种情况下,行政机关对公民的投诉举报进行答复不是规范预定的,仅产生事实效果而不是法律效果。然而,有的时候立法者甚至采用了单独制定一部法规或规章的形式对某类投诉举报事项的处理规范进行规范,法律规范中不仅包括受理程序、办理程序、办理期限,甚至明确规定对投诉举报的答复是法定行为。例如,77号指导案例涉及的《价格违法行为举报规定》14条就是如此。又如,食品药品投诉举报类案件尽管依据的实体法是我国《食品安全法》和我国《药品管理法》等,同时存在《食品药品投诉举报管理办法》这一单独的法律规范,并且其9条与第19条明确规定“处理结果反馈”是一种法定行为。也正因为规范预设法律效果的存在,根据规范形式标准,行政机关依据这些规范而做出的投诉举报答复行为就不是事实行为,而是满足产生法律效果构成要件的行政行为。作为行政行为的结果(效果),投诉举报答复行为的相对人即投诉举报人的权利义务当然受到了实际影响。

  

   总而言之,判断一个行为是否是规范预设法律效果的行为,不只是要看法律规范的明文规定,当没有明文规定时还要通过法律规范的推导(体系解释),但归根结底是一个规范解释而不是事实评价的问题。[23]

  

   二、从结果到行为:原告资格条款的解释

  

   笔者于本文中总结了受案范围条款的解释,借此厘清了受案范围判断基本思路,并从中考察了实务中受案范围问题之所以与原告资格问题混淆的根本原因——行政行为判断的逻辑顺序颠倒。从一个行为作出结果出发去判断一个行为的性质本身不仅是循环论证(不自洽),而且如此做法也容易与原告资格的判断逻辑重合。以下笔者将特别针对立法中原告资格条款的解释予以详细分析。

  

   (一)“实际影响权利义务”还是“侵犯合法权益”呢

  

   1989年出台的我国《行政诉讼法》24条第1款并没有对谁可以提起诉讼作出具体规定,仅声称“依照出台的我国本法提起诉讼”的人是原告。何谓“依照本法”?纵观1989年我国《行政诉讼法》全文,其2条是重要的线索。该法第2条规定被“具体行政行为侵犯合法权益”的人有权提起诉讼。然而,2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称:若干解释》)12条却将适格原告定义为与“与具体行政行为有法律上利害关系”的人。如此一来,1989年我国《行政诉讼法》2条与《若干解释》第12条之间的关系就发生了模糊性。这其中,存在两种不同的意见:第一种意见认为法律上的利害关系就是行政行为对起诉人的权利义务产生实际影响,即与《若干解释》第1条第2款第6项(受案范围解释)基本一致;第二种意见认为法律上的利害关系就是合法权益受到行政行为侵犯,即与我国《行政诉讼法》2条、第12条第1款第12项表述一致。[24]

  

   “谁拥有原告资格=谁与行政行为有利害关系”这一立场终究在2014年我国《行政诉讼法》25条第1款中被固定下来。该条款虽然将行政行为相对人从利害关系人中区分出来单独对待(天然承认原告资格),但依然没有对什么是“其他利害关系”予以展开。对此,2018年发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称:《适用解释》)第12条第4项似乎点明了利害关系与合法权益受侵犯之间的等价性,但该司法解释表述依然不明确,从其第12条第6项兜底规定来看,合法权益受侵犯仅是利害关系的一个子集而已。2014年我国《行政诉讼法》2条和《适用解释》中的行政行为“侵犯合法权益”、2014年我国《行政诉讼法》25条第1款所称的“其他利害关系”,以及过去最高人民法院行政庭秉持的原告资格就是行政行为对起诉人“权利义务产生实际影响”,[25]这三者之间到底是什么关系依然需要厘清。

  

   从语义上说,如果不对相关概念进行定义或限定,无论将利害关系理解为“行政行为对甲权利义务产生实际影响”,还是将利害关系理解为“行政行为侵犯甲的合法权益”,都完全可以是同一个意思,因为“实际影响”与“侵犯”、“权利义务”与“合法权益”两组词可以互相置换,并没有根本区别。如果单单从规范文义解释的角度,是区分不了受案范围判断与原告资格判断表述差异的。区分两者,还是要回到行政法学中的行政行为原理上来,以学理来更加明确实定法的解释。

  

   下面笔者依据我国《行政诉讼法》25条第1款区分相对人与其他利害关系人的思路对此予以分析,以求彻底厘清“实际影响”、“侵犯”、“权利义务”、“合法权益”等概念在原告资格与受案范围中的意义。以下先罗列结论。

  

   结论一:2014年我国《行政诉讼法》12条第1款第12项(受案范围条款)中所称的“侵犯”,应当仅指法律侵犯,而不包括事实侵犯;《适用解释》第1条2款第10项所称“实际影响”,应当仅指法律影响,而不包括事实影响。换言之,应当做限定解释。

  

结论二:2014年我国《行政诉讼法》2条所称“侵犯”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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