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陈瑞华:企业合规不起诉制度研究

更新时间:2021-04-03 23:59:58
作者: 陈瑞华 (进入专栏)  
就可以将案件及时移交检察机关,检察机关经审查确认后,可以启动合规不起诉程序。要达到这一改革效果,我们需要为合规不起诉制度设置一种特殊程序通道,使得符合条件的案件不再受到法定的立案、侦查、审查起诉等诉讼阶段的限制。与此同时,公安机关也应将企业合规机制纳入侦查工作的轨道,对于检察机关的合规不起诉制度改革提供必要的配合和支持。经验表明,在没有取得公安机关配合的情况下,单靠检察机关一家的努力,合规不起诉制度的改革探索将很难取得成功。

   (四)合规考察期

   目前,几乎所有进行改革探索的检察机关,在审查起诉阶段都设置了专门的合规考察期,以便使企业接受一段时间的合规考察,逐步建立行之有效的合规管理体系。有些检察机关设立了6个月至1年的考察期,有的检察机关则将考察期设置为1年至2年。但无论将考察期设置为多长时间,各地检察机关都力求“不突破刑事诉讼法的规定”,严守审查起诉的法定期限,尽量在刑事诉讼程序的缝隙中寻求尽可能长的考察期限,以便为有效的合规监管创造基本的时间保障。

   应当说,我国刑事诉讼法对审查起诉期限的严格限制,主要适用于那些犯罪嫌疑人受到羁押的案件。这种严格限制有着避免超期羁押和不必要羁押等方面的政策考量。而在那些对嫌疑人采取非羁押性强制措施的案件中,检察机关的审查起诉期限具有较大的灵活性,可以适度采取延长措施。正是基于上述对我国刑事诉讼程序的认知,检察机关才在审查起诉环节设置了少则6个月长则1年以上的合规考察期。

   但是,在审查起诉环节设置如此长的合规考察期,检察机关对作为犯罪嫌疑人的企业采取多方面的合规监管措施,并根据企业推进合规管理体系的情况,来决定是否提起公诉,这确实没有明确的法律依据。毕竟,我国刑事诉讼法只是对涉嫌犯有轻微犯罪行为的未成年人,确立了6个月至1年的监督考察期,适用附条件不起诉制度。

   要解决这一涉及“改革合法性”的难题,检察机关需要集思广益,审时度势,推动这项改革被纳入合法的授权框架之中。近年来,我国全国人大常委会已经对多项司法改革措施采取了“立法授权”的改革试验方式。这些改革措施包括认罪认罚从宽制度改革、监察体制改革、民事诉讼程序繁简分流改革,等等。最高人民检察院就曾直接向全国人大常委会提请在全国部分地区进行公益诉讼制度改革试点。这种通过最高立法机关授权所进行的改革探索,既可以保证其改革探索的合法性,又可以在划定的若干地区展开制度试验,以便定期对改革成效进行总结评估,及时解决改革试点中的问题,将那些行之有效的成熟改革经验通过立法程序上升为国家法律。这种改革试验方式也可以适用到合规不起诉制度探索上面。未来,在部分地方检察机关就合规不起诉改革进行初步探索的基础上,最高人民检察院可以总结经验,提请全国人大常委会授权在部分地区的检察机关进行合规不起诉的改革试点。假如这种授权改革试验方式可以推行的话,合规不起诉改革的合法性问题就得到顺利解决。检察机关还可以通过有组织的改革试点和总结评估,有力地推动这一制度改革的全面推行,确保这一改革取得较为理想的社会效果和法律效果。

  

   三、企业合规不起诉的适用对象

   检察机关对涉案企业所适用的合规不起诉,基本上属于相对不起诉的一种类型。根据我国现行刑事诉讼制度,相对不起诉所适用的对象通常都是犯罪嫌疑人犯罪情节轻微,依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件。据此,检察机关在改革探索中将合规不起诉的适用对象确定为直接负责的主管人员和其他责任人员依法应被判处3年有期徒刑以下刑罚的案件。这带来了三个问题:一是检察机关对于侦查机关立案侦查的企业高管涉嫌犯罪案件,也适用合规不起诉制度,使得这一制度的适用范围超出了“企业犯罪案件”的范围;二是合规不起诉只能适用于情节轻微的企业犯罪案件,而对于涉案金额较大的企业犯罪案件,则没有适用这一制度的空间;三是检察机关适用合规不起诉的对象,一般都是“中小微民营企业”,这在很大程度上限制了检察机关推进企业合规建设的力度。下面依次对这些问题作出分析和评论。

   (一)企业家犯罪案件还是企业犯罪案件

   合规不起诉是一种将企业合规机制引入公诉制度的改革尝试。而企业合规则是一种基于企业风险防控而确立的公司管理体系。企业合规的适用对象当然应当是作为商业组织的企业本身。但是,一些地方检察机关在合规不起诉制度的改革探索中,对于涉案企业和涉案责任人员同时适用附条件不起诉制度,并根据企业实施合规体系的实际效果来决定对企业和责任人员是否提起公诉。

   之所以造成检察机关对企业犯罪案件和企业家犯罪案件不加以区分地适用合规不起诉制度,主要原因有三个:

   首先,我国刑法上的单位犯罪制度,基本上是以自然人犯罪为基础而建立起来的。刑法确立了一个犯罪主体、两个刑罚主体的制度框架,在认定单位构成犯罪的前提下,同时追究单位和单位内部责任人员的刑事责任。但在刑事处罚的设定上,刑法对犯罪单位处以罚金,对单位责任人员则可以处以包括自由刑、财产刑在内的刑事处罚。结果,司法机关通常将单位责任人员可能被判处的刑事处罚(基本上是自由刑)作为衡量单位犯罪严重程度的主要标准。

   其次,在诸多企业犯罪案件中,企业家犯罪与企业犯罪存在密不可分的关系。由于产权结构不明晰,一些民营企业在经营过程中没有建立现代企业治理结构,一些民营企业家完全掌控了企业的命运。特别是企业涉嫌实施的经济犯罪,如生产、销售伪劣商品、走私、破坏金融管理秩序、危害税收征管、侵犯知识产权、扰乱市场秩序、破坏环境资源保护等犯罪,往往都是由民营企业家直接组织、策划或者实施的。假如仅仅将合规不起诉适用于单位犯罪案件之中,那么,检察机关对于众多由企业家实施的犯罪案件,就只能提起公诉。而这种提起公诉显然会造成公司负责人被定罪判刑的结局。这一方面无法达到保护民营企业的效果,另一方面也会造成众多上市公司或拟上市公司受到严重的影响,要么无法上市,要么被迫退市,失去了经营资质、交易机会和良好社会声誉。

   最后,我国公安机关在对单位犯罪案件的立案侦查方面,存在着重自然人、轻单位的问题。一些地方公安机关对单位犯罪的立案侦查存在着制度性障碍。笔者在调研中发现,越是经济发达的地方,公安机关越是倾向于对涉嫌犯罪的民营企业家进行立案侦查,而对涉案企业进行直接立案侦查的情况就越是少见。这一方面与侦查人员在认定单位犯罪方面存在困难有着一定的关系,另一方面也与公安机关内部存在着重自然人、轻单位的办案考核机制密不可分。在一些经济欠发达地区,公安机关不同程度地存在着“趋利性执法”的现象,对于民营企业家进行立案侦查,进而对涉案财物采取查封、扣押、冻结等强制性侦查措施,其间存在的制度障碍也更少一些。但相比之下,对于单位犯罪的立案,尤其是对于上市公司或者拟上市公司的刑事立案,各地政府普遍设置了一些制度障碍,避免因为启动对单位的立案侦查而可能给当地经济带来的负面影响,这就造成公安机关对这类案件的立案数和立案率受到明显的制约。

   尽管存在着上述几个方面的难题,但是,企业合规毕竟是针对企业的合规风险所建立的一套自我监管和自我防控机制,企业合规主要是“企业自身的合规”,而不等于“企业家的合规”。因此,检察机关在未来的改革探索和制度设计中,还是应当将合规不起诉适用到企业涉嫌犯罪的案件之中。在将涉案企业纳入合规监管的同时,对于涉案责任人员也可以适用附条件不起诉制度,对其进行必要的监督考察。对于符合法定条件的责任人,检察机关可以对企业和责任人同时作出相对不起诉的决定。当然,对于那些不符合相对不起诉适用条件的责任人,检察机关在对企业作出不起诉决定之后,可以提出较为宽大的量刑建议,申请法院做出较为宽大的刑事处罚。考虑到我国企业治理的实际情况,对于企业没有被列为犯罪嫌疑人,而企业内部法定代表人或者高级管理人员涉嫌犯罪的案件,检察机关就不能直接对企业本身适用附条件不起诉、合规考察、合规监管等方面的制度。但是,假如企业在对员工、子公司、客户、商业伙伴的合规管理方面确实存在制度漏洞的,检察机关可以通过发出检察建议的方式,督促行政监管部门加强对该企业的合规监管,或者直接督促企业建立某一专项合规计划。

   (二)轻微刑事案件还是重大刑事案件

   在美国和欧洲国家,检察机关经常对涉嫌犯有严重罪行的企业适用暂缓起诉协议或不起诉协议制度。例如,有些涉嫌实施动辄数亿美元商业贿赂行为的企业,或是有些泄露数以千万计的客户信息的企业,甚至有些实施过数亿美元洗钱行为的银行,都与检察机关签订了和解协议,并最终以完善合规体系换取了宽大的刑事处理,避免了被定罪判刑的结局。

   但在我国检察机关的改革探索中,合规不起诉制度主要适用于那些犯罪嫌疑人可能被判处3年有期徒刑以下刑罚的轻微刑事案件,而那些较为严重的企业犯罪案件,则难以适用这一制度。当然,在少数检察机关的改革方案中,合规不起诉也被扩大适用到法定刑在3年以上10年以下的单位犯罪案件,但被施加了诸多限制性条件。可以说,如何在较为严重的单位犯罪案件中引入合规不起诉制度,已经成为各地检察机关面临的一个瓶颈问题。

   要走出这一困境,我们需要在现行法律框架内寻找制度突破的空间,一方面将企业与责任人员的刑事处理区分开来,另一方面也可以在合规不起诉之外,建立新的合规激励机制。

   我们先来讨论第一个问题。原则上,在适用合规不起诉制度方面,我们应当将企业与企业家加以区别对待。尤其是大中型企业,已经建立了现代公司治理机构,有条件实施各类专项合规管理体系,企业也有能力对员工、客户、子公司、商业伙伴实施行之有效的内部合规监管。因此,对于这类具有合规建设意愿的企业,即便涉嫌较重的犯罪,检察机关仍然可以将其纳入附条件不起诉的适用对象,开展合规考察和合规监管,并作出相对不起诉的决定。在未来的刑事诉讼制度中,一个涉案企业实施有效合规计划的行为,应与犯罪情节轻微一起,同时成为适用相对不起诉的法定条件。对于涉嫌犯罪的单位内部责任人员,假如所涉嫌的犯罪确实较为严重的,检察机关在对企业作出不起诉决定的同时,仍然可以对其作出提起公诉的决定。

   不过,假如企业确实涉嫌实施了特别严重的犯罪,而自身又具有强烈的建立合规体系意愿和条件的,检察机关究竟该如何处理呢?这涉及另一方面的问题。在笔者看来,对于企业犯罪造成的后果特别严重,性质特别恶劣的,检察机关确实不宜适用相对不起诉制度。但即便如此,检察机关仍然可以探索其他方面的合规激励机制。对于依法不适用相对不起诉的涉案企业,确实具有建立合规体系意愿,或者已经初步建立合规计划并愿意改善合规管理体系的,检察机关可以提出宽大的量刑建议,建议法院降低罚金额度。由此,对企业降低刑事处罚幅度,将成为一种新的合规激励机制。

   (三)对“中小微民营企业”适用合规不起诉的难题

从各地检察机关的改革探索情况来看,适用合规不起诉的企业大都是一些存在经营困难的“中小微企业”。尤其是在2020年上半年出现重大疫情的特殊背景下,这些企业为了继续生存下去,可能从事了违法违规经营活动,如虚开增值税发票,制造、销售伪劣产品,生产、销售假冒注册商标商品,单位行贿,污染环境,骗取贷款,非法吸收公众存款,网络诈骗,等等。应当说,这些企业本身并不是为实施犯罪而成立的商业机构,而主要是因为管理制度存在漏洞和隐患而无法预防犯罪行为的发生,或者是因为存在经营、融资等方面的困难而不得不铤而走险。对这些企业及其负责人动辄提起公诉,并进而加以定罪判刑,不仅会导致企业遭受灭顶之灾,走向破产倒闭,而且会严重影响企业员工、客户、商业伙伴、投资人等众多人群的利益,(点击此处阅读下一页)


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