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李一达:集中与分权的历史逻辑——“共同纲领”时期我国宪制的建构、运行与更张

更新时间:2021-04-03 09:38:01
作者: 李一达  
现代政党在取得政治领导权后,其领袖应当对国家政务进行直接和经常的领导。第二,主席制的设计确保了政党领袖可以实现这种领导。这一设计落实到1949年《政府组织法》的有关规定上,首先表现为当时承担最高权力机关的执行机关职能的政务院之于中央人民政府委员会的隶属关系,后者据《政府组织法》规定应至少两月召开一次会议,会议期间,中央人民政府主席作为委员会工作的领导者,可通过委员会的听取报告、审核议案、批准执行等会议程序,在决策层面对政务院工作进行管辖;其次,中央人民政府主席还是最高权力机关闭会期间的常设机构,代行其统领职能。

   不过,对作为中央行政机关主体的政务院而言,其领导体制在规范层面不仅包括与主席制的联动,《政府组织法》还同时规定,作为中央行政机关主体的政务院,由政务院总理主持工作,并由其负责召集每周一次的政务会议。总理的性质实际与议会制政体下的内阁首相相仿,[13]也同样是一个实权实职的职位。如果说“资产阶级的议会制”尚不足以诠释总理是怎样的制度角色的话,那么倘若将1936年苏联《宪法》再次纳入比较视野,我们会发现,苏联国家元首(最高苏维埃主席团主席)名义上对外代表、对内领导国家,但并不掌握实际行政权力{10}(P.286-291,298-299),此时苏联宪法体制中最为重要的职位,恰恰就是由苏共总书记担任的、被称之为部长会议主席的执行部门最高长官。可以说,在中央权力的分配上,四九宪制名义上是委员会形态的多头制(Pluralism),实际上是主席制的单头制(monocracy),在规范上却又依稀被注入了双头制(dualism)的特征{11}(P.184-185)。

   主席制与总理制如何协调,从规范上看,似乎并非难题。然而,正如有论者指出的,一国宪制并非条文的简单叠加,正如宏大建筑并非砖石的堆积,对宪制的考察,必须放进于制度的协调组合方式、事件的内在交错关联、人物的多重关系脉络当中,对将各类因素联结融通、使其得以发生效力的、无形而潜在之氛围、机制、网络,进行细致而“到位”的研究{12}(P.1-3)。正是通过这种考察,中央人民政府主席从制度逻辑层面落入法政实践的复杂情景中后所遭遇的一系列问题逐渐浮出水面。[14]

   首先应当考察的是主席制在最高权力机关开会期间的运行。自1949年10月1日起至1954年9月14日,中央人民政府委员会在其行使最高国家权力期间共召开会议三十二次,平均每年召开六次左右,基本符合“两个月举行一次”的频率,如果考虑到委员会是从1949的最后一个季度才启动工作,至1954年第三个季度末在通过了《中华人民共和国宪法草案》后便停止运行,这个会议的举行频次还要更多。从会议内容上看,中央人民政府委员会在开会期间行使过的职能包括通过公告与重要决议或决定,通过或批准法律,进行选举和人事任免,听取和批准报告等,因此从权力的实际行使来看,并未显示出该委员会拥有过超出一般意义上的“议会”所拥有的职权。

   然而,细考1950年到1953年这四个完整的自然年期间举行的会议便会发现,在这其中,1950年实际召开会议六次,但其中在四月连续召开两次(1950年4月11日、13日),九至十二月这四个月间仅开会一次,其间国务决策层做出了出兵朝鲜的决断,然该决策所提交到的讨论范围最大的会议是中共的“中央政治局扩大会议”,委员会对此未予任何讨论、决定乃至通过决定,即是说,《组织法》第二章第七条第五款关于由中央人民政府委员会“处理战争及和平问题”的规定实未得到履行。1951年实际召开会议三次,远低于《政府组织法》规定的最低频次。据该法第二章第十条规定,主席在两种情形下可以延期召开会议,除据1/3以上委员或政务院的请求外,还能自行判断是否有延期必要,我们只能揣测,或许“主席的需要”是本年度会议迟开、少开的重要原因之一,因为一个相关史实是,在这三次会议的相关记载中,均查不到毛泽东出席会议的记录。这也意味着,《政府组织法》关于“中央人民政府主席,主持中央人民政府委员会的会议”(第二章第八条)的规定似乎也未得到履行。[15]另一个相关事实是,该年度的委员会会议从未以决议或决定的形式作出决策,而其前、其后一年的会议中以决议、决定的方式行使其权力达七次之多。到了1952年,委员会实际召开会议六次,但其中本年度第一、二次,第三、四、五次会议皆为连日召开,彼此相隔不过一日。1953年实际召开会议九次,是历年中召开会议最多者,但其中本年度第二、三次,第四到八次会议也为连日召开。

   因此,一个呼之欲出的判断是,尽管在由1949年《共同纲领》与《政府组织法》交织而成的宪制框架内,中央人民政府委员会位居国家权力金字塔的顶端,在议行合一体制中处于核心位置,但其在政治活动中的实际效用却并没有反映出它的法定地位,这从上述该委员会与出兵朝鲜这种影响到国家战争与和平的重大事务的决策过程完全脱离便可见一斑。[16]也因此,中央人民政府主席很难经由委员会的运作主动地参与到国家政务的领导当中,所以,仅从政体层面来看,由中央人民政府主席—政务院构成的体制化结构就成了执政党领袖参与国家政务的最主要途径。

   主席制在最高权力机关闭会期间的运行效果又如何呢?1950年8月7日,毛泽东在阅政务院财政经济委员会报送的相关摘要时向政务院总理周恩来批示道,政务院所属各部门每次召开会议进行政治决策,都应作出总结性报告,呈报他及中央书记处,经同意后方可执行。并指出,包括中央军委在内的整个中央政府系统,目前只有部分部门照此实行,他令周恩来对此给予矫正{13}(P.460-461)。次月中旬,毛泽东又一次就检查督促中央政府各部门未按时请示报告的问题致信周恩来,点名批评政法系统各部门与中央长期脱节,发令施政少有上达;而财经、文教系统所属若干部门,在得到肯定之余也被要求进一步强化报告制度,周恩来被再次责令检查督促{14}(P.513)。审视两份批示,我们可以看出,至少在相当长的一段时期内,中央人民政府主席并没能兑现他作为最高行政长官的制度预期,作为受其领导的政务执行机关,政务院下设各部门却时有信息输送不畅的情况出现。从逻辑上说,信息与政令流通中的关节,体现着这一职位相应的政治地位。那么中央人民政府主席的宪制地位与政令实际流向的不协调,便提醒我们必须审视不同于具文的真实世界的政治秩序与权力格局{15}(P.3-4)。

   就中央的政务处置系统而言,国家权力的行政分支此时由政务院组织,被称为“最高权力机关的执行机关”的政务院,在规范层面似乎只是中央人民政府之下,与最高人民检察署、最高人民法院和东北、华东、中南、西北、西南五大军政委员会平行的一个最高权力机关的有机组成部分。但实际上,它在中央政府中的地位和作用远不止于此:

   (1)政务院实际拥有领导各大行政区的职权。据政务院出台的《大行政区人民政府委员会组织通则》,大区人民政府委员会作为最高地方政权机关,其班底均由政务院提请才得中央人民委员会任命{16}(P.35);这些委员会对自己主管范围内的主要工作须在处理后报告政务院,对有全国影响的工作向政务院事先请示、事后报告{16}(P.36)。

   (2)虽然在中央人民政府的架构中,政务院与“一署一院”处于平行位置,但政务院实际得以通过下设的政治法律委员会来指导和联系最高人民检察署和最高人民法院的工作。[17]虚指的“指导”关系在运行中往往会变成实际的领导关系。

   (3)政务院在领导国家政务方面事权专一,无其他机构可以代替。它通过下设的财政经济委员会、政治法律委员会和文化教育委员会对二十六个政府部门进行直接“指导”,并直接领导外交部、人事部、华侨事务委员会和情报总署。[18]并且,这些委员会其实已经“突破政府组织法规定,成为中央人民政府、政务院、各部委院之间的一个新层级,甚至被看作是政务院的‘分院’”。[19]

   (4)政务院内中共组织系统的最高领导机构是政务院党组干事会,其成员多为政务院及所属各部门的主要负责人,这层管辖关系实际上反过来也强化了与其高度重叠的政务院系统中的上下级职位从属关系。

   因此,由中央人民政府委员会产生的两院一署一会,在运行中实际形成了军、政二分格局,即除由中央军委执掌的军务外,其余国家事务通过各种机制、枢纽和管道,统归政务院辖下,[20]而首长负责制的规定则使得总理成为该机构的枢纽。不能忽视的是,此时担任政务院总理的周恩来还以人民革命军事委员会副主席的身份主持中央军委的日常工作。这就意味着,中央政府的财经、政法、文教、监察、军事等各个方面的请示与报告,实际上都汇总到了政务院总理而非中央人民政府主席手中,而中央人民政府主席下达的政令指挥也只有经过这个环节才能进入国家行政网络并向下流动。此外,从中央党务系统的层面来看,由周恩来担任书记的政务院党组干事会也是当时政务院及其所属各部门体系中的中共最高领导机构,作为党务网络中通向中共中央政治局和书记处的最后一个节点,自各部门汇总而来的党事政务都必得经过政务院党组干事会的过滤与处理。不仅如此,与政务院各部门负责人任职需经中央人民委员会开会审议通过不同,政务院下各部门所设分党组成员的构成和分党组领导的选任,均是由政务院党组干事会提名并审查批准,因此人权、事权在政务院党组干事会的层级都达到了统一且形成了闭环。

   经由以上分析,我们或许可以得出的结论是,中央人民政府主席在其权力配置的两端都呈现出“形”实“实”虚的特征,在信息的收集与处理上时有与实际政治脱轨的状况出现,这使我们不得不重新审视看似权力集中于四个“主席”并最终统一于执政党领袖一身的主席制的架构。如前所述,议行合一原理是主席制得以存在的前提,那么要理解该制度的困难,就必须对议行合一原理本身加以检讨。

   对议行合一原理,一直有两种不同的理解与贯彻。一种是仅关注权力在实质上是否真正统一于人民,而无需讲求行政与立法在形式上合并成一个机关;一种则兼具实质与形式,要求权力不仅在实质上应当统一,在组织机构上也应当统一{17}(P.61)。这种分歧并非仅是学理论争,它实际反映了议行合一体制在实践中隐含的困难:按照巴黎公社和苏维埃的组织原理,由选民直接选举产生的代表组成的委员会,应是一种兼管议政与行政的代表会议制度。但议行合一在从政体学说转变为实际的政制安排时,却难免会遭遇现代民主制类型政体都无法回避的问题,即究竟是确保组织构成的“代表性”,还是追求组织运行的“效率”。{18}(P.22-23)作为社会主义政制的先行者,苏联很早就认识到由数量庞大的兼职代表组成的议行合一的政府架构已经很难及时有效地应对复杂多变的政治事务,因此其《宪法》在保留苏维埃代表大会的最高国家权力机关地位的同时,将议决权与行政权分执两端。相比之下,新中国宪制选择了在实质与形式上同时落实议行合一原理,这固然确保了中央人民政府对人民主权的代表性,但也使得体制本身存在着叠床架屋、职能交错的不足。

   新中国宪制的这种叠床架屋最为典型的表现正是内嵌于中央政府体制的主席制度。代议机关通过主席将行政权集中于自身,但又无法有效地行使行政权,只能通过实质仍是委托代理的方式将这部分权力转交给自己选任的官员组成的执行部门,亦即政务院,但在名义上和组织架构上,行政权又并非一个独立的政府分支,这就使得实际上掌握行政权的政府部门同时处于名义上的最高领导亦即中央人民政府主席和本部门的最高领导亦即政务院总理的双头管辖之下,进而导致对政务进行直接和经常领导的归属权实际处于晦暗不明的状态。

   三、对宪制的修正及其挫折

现代政治的本质是政党政治,政党掌权的目的便在于实现党政合一,在这一点上,无论是传统的议会制政党还是列宁主义政党,都不例外。作为执政党的最高领导人,在宪制安排中却无法拥有与此身份相当的实际的权力,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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