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田飞龙:中国宪制秩序变迁及其新时代愿景

更新时间:2021-04-02 23:42:31
作者: 田飞龙 (进入专栏)  
是对既往党政“规范双轨制”的一种宪制重构。(30)2019 年,监察法体系继续深化建构,其典型体现是政务处分法草案征求意见(31)及监察法规的人大授权决定(32)。特别是监察法规制定权的确立,将监察法规与行政法规并列,必然推动我国立法法体制的再次结构性修改以及国家治理体系的规范性重构。(33)这一深化建构使得监察委在整个国家治理体系中的宪制地位与角色得到进一步的巩固和提升,成为全面依法治国的关键性宪制机构。

   《监察法》及其监察委体制,是八二宪法在改革时代最为重大的制度增量与中国宪制特色。监察法源自十八大以来反腐法治的结构性进展。从五年来的反腐实践来看,持续的“打虎”“拍蝇”“猎狐”这些触及多层面的系统化反腐产生了重大的制度威慑效果,有效改变了体制内的贪腐风气,促进了国家廉政法治的进步与党政关系的协调,具体体现在如下三个方面。

   第一,高层不敢腐的持续性高压态势已经形成。对于高层反腐,十八大以来力度空前,使得无论职务多高、权力关系网多密的腐败官员均能实际感受到制度反腐的强大力量及精准性。寄希望于“反腐收兵”的侥幸思维或既往惯例已经行不通。

   第二,基层不敢腐的常态化制度环境正在形成。“打虎”的同时还要“拍蝇”,因为反腐的根本出发点是维护人民利益,而基层“苍蝇”之腐败对群众利益的损害更加直接、可观及深重,对党和国家政权合法性及公信力的伤害也更深。十八大以来的制度化反腐相对集中于高层,以便形成传递效应,近两年则对基层反腐有所倾斜,逐步形成常态化反腐的制度环境。

   第三,通过“猎狐”行动等国际刑事合作与国际化反腐,基本形成了对外逃贪官的“全网化”追缉程序和体系,也对国内贪官的外逃及移民倾向构成重大打击和有效封堵。海外反腐历来是反腐重点,也是难点和薄弱点,因为涉及复杂的国际刑事司法程序、人权标准、死刑问题、政治庇护问题、国家利益冲突问题。我国通过多层次的国际刑事合作、引渡协议、政策性沟通以及国家刑事法治的实质进步,正在逐步解决上述难题,构筑“全网化”的海外反腐制度体系。

   国家制定监察法的主要目的在于通过法律方式建构统一的国家监察权及国家监察组织体系,整合既往分散在多个部门的国家监察权力,同时实现纪委权力与国家监察权力的适度融合。国家监察立法是过去五年“新反腐运动”基本经验的制度化,也有地方试点作为科学经验的基础,从而具有法律上的正当性和操作上的合理性。

   监察委员会行使的是国家监察权,这是一种特殊性质的法律执行权。监察委员会整合了多种性质的权力要素,如检察院的反贪司法权、行政机关的行政监察权、预防腐败部门的预防腐败权甚至还包括适当形式的纪委调查权。这样一种特殊性质及复合性的法律执行机关,就不是通常意义上的行政机关,也不是司法机关,更不是立法机关,当然也不是党务机关。

   监察委员会在法律属性上是国家监察机关,在法理属性上是特殊的国家政治机关,负有依法进行政治性监察及法律调查与处理的制度化职能。监察委员会的主要作用是根据宪法和监察法对所有的国家公职人员之职务违法与职务犯罪行为进行监察并作出相应的处理。

   监察委与“一府两院”都属于一级政权机关,由人大产生并对人大负责,共同构成“一府两院一委”的改革后政府机关体系,彼此之间是平行的法律关系,根据法律要求应做到“相互配合,相互制约”。监察委与“一府两院”的具体法律关系可表述如下。

   其一,监察委依法对“一府两院”所有公职人员包括领导干预进行监察,可依法作出留置、调查、政务处理决定及移交司法决定。

   其二,监察委与检察院之间有着紧密的刑事司法合作及衔接关系,需移交司法的监察案件必须经过检察院审查起诉,检察院可以要求补充侦查或独立作出不起诉决定,从而对监察委构成合法的制约监督。

   其三,法院仍然是全部司法体系的中心,司法改革也是以审判程序为中心的系统改革,监察委必须适应这一司法改革总体框架。

   国家监察体制改革对国家机构职能体系及党政关系的法治化有如下重大的制度性影响。

   第一,建立了全覆盖的权力监察体系,整合成了统一的监察权,全方位,全体系,全天候,无死角,实现了将权力关进“制度铁笼子”的法治承诺。

   第二,实现了纪委权力与国家监察权力的适度法治融合,在法理与法律程序上探索党的领导与依法治国的具体结合方式。

   第三,在政府体系中引入监察委,形成了“一府两院一委”的权力格局,行政机关与检察院职能与权力总量有所精简,法院维持不变,是国家机构改革史上最大的变化之一。

   第四,在人大与监察机关关系上,监察机关既由人大产生并对之负责,同时又对人大工作人员包括领导实施依法监察,丰富了我国权力监督的形式与深度。

   然而,如此“全面性”的监察权力又会遭遇“谁来监督监督者”的宪制难题,如果监察委本身由于缺乏“监督”与“制衡”而成为新的“腐败性权力”,此次反腐法治的宪制构造就会陷入失败。从 2018 年修宪及监察法的具体制度构造来看,立法者充分洞悉了“监督”监察委的法治必要性并进行了卓有成效的制度设计。监察委是法定机构,不是超级政治机构,更不是法外机构。监察是法治体系的一个环节,不是全部环节,更不是终局性环节。监察委有着宪法与法律的明确约束,违法监察亦需要承担法律责任。

   监察法本身建构了一种多层次、相互配合的监督制约体系,用于确保监察委本身的廉洁性与合法性:第一,人大监督,包括听取和审议监察工作报告、执法检查、专题询问或质询;第二,执法机关相互监督,即检察机关、审判机关和执法部门可依法对监察机关进行制约和监督;第三,纪委合署监督,即纪委与监察委合署办公,可形成对监察委的内部监督;第四,监察法“正当程序”的监督,主要包括禁止干预案件、监察信息公开、监察回避及监察申诉等;第五,监察法问责机制,即监察法的“法律责任”专章规定,涉及行政责任、国家赔偿责任等。

   总之,监察法体系就像党规与国法直接的“三孔接头”一样,朝向党规一端的制度接口与新版《中国共产党纪律处分条例》无缝对接,朝向国法一端的制度接口与公务员法和刑事诉讼法有效衔接。反腐败及党政关系法治化在这一体系框架中将获得更为完备的制度保障、巩固及实现。

  

   人类命运共同体入宪与“一带一路”的宪制展开

   人类命运共同体写入 2018 年宪法修正案,标志着中国宪法在全球治理维度的重新展开,也标志着科学社会主义实践路径的全新探索。(34)“一带一路”是中国“和平发展主义”援助合作模式的规模化与体系性展开,是人类命运共同体的主要实践路径。人类命运共同体入宪是 2018 年修宪带来的重大“世界宪法时刻”,是中国宪法理想与经验寻求进入世界体系与全球治理秩序的正式起点。而“一带一路”亦有着高度契合于人类命运共同体的治理哲学基础,且正在从理念到制度上逐步展开及走向完备化。人类命运共同体和“一带一路”秩序构成中国新宪法秩序的“扩展秩序”,是中国宪法内在普遍性理想与价值追求的正当化且合乎时代精神之规范性表达。

   (一)人类命运共同体是全球宪制的创新

   2018 年修宪,与既往既有相似,亦有不同。相似者,乃遵循党的领导原则与宪法修改惯例,在党代会报告之后将重要的新理论观点与方针政策纳入党章及宪法范畴。不同者,此次修宪虽非大修,却立足于中华民族伟大复兴的全新起点而规划出内外协调的“新宪法秩序”。这一新宪法秩序在促进党的领导宪法化及推进包括监察委在内的国家机构改革的同时,相对明确地提出了中国宪法的世界观与秩序理想。“人类命运共同体”入宪即标志着这一宪法世界观的概念凝结与政治成熟。

   从比较宪法来看,一国之宪法的主要功能在于建构本国优良政体及安排本国人民之权利保障与共同发展。通过宪法规定超出国家范畴的世界秩序理想及全球治理目标,在宪法史上并不多见。但是,一个大国之宪法在其序言或文化中载有超越性和普遍性的价值主张及制度规划,将本国政治秩序的建构作为一种“代表性秩序”,亦有先例。作为大国宪制秩序规划,其承载文明、通达内外、塑造秩序的全球治理责任担当,有其历史合理性与政治正当性。

   比如,美国宪法序言对其普遍主义价值已有所表述,作为制宪者论辩书的《联邦党人文集》第1 篇借汉密尔顿之口和盘托出美国宪法的典范性与普遍性,美国 19 世纪以来的宪法文化更是以“昭昭天命”(manifest destiny)自诩。苏联 1936 年宪法序言也具有“国际共产主义”的理想性色彩。只是经历冷战及后冷战的秩序演变和历史考验,无论是美国的“昭昭天命”,还是苏联的“国际共产主义”,都未能带来一种与本国宪法秩序真正实现价值融贯及利益共享的全球治理秩序。相反,苏联本身陷入了宪制崩溃,而美国的“民主全球化”则带来了耶鲁法学教授蔡美儿(Amy Chua)所谓的“起火的世界”(35)。美苏冷战及美苏在各自势力范围内输出“宪法秩序”的实验性失败,是一种西方式帝国主义传统在战后全球治理秩序中的失败。

   与之对照,当代中国对全球治理秩序的价值理解、政治实践与宪制规划则显示出了融合东西方智慧的进步性和比较优势。以“人类命运共同体”作为顶层宪制概念,以中华民族伟大复兴作为国家宪制理想及实验方案,以“一带一路”作为连接内外秩序的互联互通动力机制,以“和平发展”“互利共赢”的发展主义治理哲学作为超越西方“民主全球化”方案的全球治理新方案,中国修宪正在改变世界。这些关于国家宪法秩序与人类理想宪制秩序的丰富想象力及坚定有力的制度化实践,也是人类宪法文化及秩序的新实验与新方向。如此,则十九大报告提出的“新时代”与此次修宪规划的“新宪法秩序”,通过“人类命运共同体”这一顶层概念,就使中国宪法大大超出了国别宪制的范畴,而具有了一种“代表性秩序”的实验探索意义。在全世界陷入西方带来的民主民粹化及逆全球化的秩序变动与重组周期里,这一努力的全球治理意义必然更加凸显,也必然更受世界瞩目。

   “人类命运共同体”成为相对成熟的宪法元价值及全球治理新方案,立足于其稳健的价值基础与实践根据。

   从价值基础来看,“人类命运共同体”源于中国共产党治国理政所承载及综合的多元价值要素:其一,立足民族复兴的理性民族主义;其二,立足共产主义理想的国际主义;其三,立足中华优秀传统文化的天下主义;其四,立足改革开放与全球化的世界主义。这些价值维度彼此间存在张力甚至冲突,在 20 世纪革命史中充分张扬而弥漫于党的历史实践过程,但党以对民族和人类共同负责的历史使命感与文化精神,通过艰苦卓绝的奋斗、牺牲、探索与进步,最终凝聚成“中国特色社会主义”的思想与制度体系。观诸社会主义核心价值观,其中包含着丰富的价值凝定及东西方融合的特征。西方有种族中心论的“东方主义”,但以中国为代表的东方却通过文化反思与政治实践逐步克服了类似的种族中心论而提出了更具普遍性及可接受性的“人类命运共同体”理想图景。

从实践根据来看,“人类命运共同体”有着扎实的历史基础和当代实践的依据:其一,作为历史实践范畴的“一带一路”铭刻了中国对外交往及共同建构安全、繁荣及共享性宪制体系的古典努力与实际成就,为当代实践留下了丰厚的历史遗产;其二,西方人亦曾在殖民史与全球化过程中接触、命名甚至重塑“一带一路”所及地区,但并未取得持续性的文化与制度成就,反而造成了所在区域的秩序混乱与文化冲突;其三,当代中国推展的“一带一路”倡议以“和平发展”为价值内核,以中国资本、中国文化、中国治理模式、中国式全球治理观为蓝本和纲目,(点击此处阅读下一页)


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