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黄奇帆:深化土地要素市场化改革应把握好五个方面

更新时间:2021-04-02 14:20:37
作者: 黄奇帆  

   2020年注定是中国土地管理制度改革具有里程碑意义的一年。这一年,新《土地管理法》从元旦起正式实施,国务院在3月发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》,中共中央、国务院在4月和5月先后出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,它们均把土地要素市场化配置放在了显著位置,释放出新时代深化土地要素市场化配置改革的强烈信号。若干年后回望,2020年必将是开启中国第三轮土地管理制度改革的新元年,我国必将迎来一个如农村土地承包制和城市土地批租制改革那样波澜壮阔的伟大时期!

   我国改革开放以来,在从计划经济走向市场经济的过程中,我认为最伟大的土地革命有三次。第一次是20世纪80年代初的农村土地家庭联产承包责任制改革,本质上看是农村土地的所有权和使用权两权分离,为中国带来了几十万亿元的财富。1978年,春雷一声震天响,小岗村“18个红手印”催生的“大包干”点燃了整个中国的改革热情,1982年起全国全面实施包产到户。农村生产关系的重大调整极大地释放了农村生产力,不仅农民可以走南闯北打工创业,全国粮食产能也“芝麻开花节节高”,由改革初的3 000亿公斤左右,到1996年首次突破5 000亿公斤大关,现在基本稳定在6 500多亿公斤,相比改革之初,年产能增长了一倍多,我们将粮食安全的“中国碗”牢牢端在了自己的手中。农村生产力特别是粮食产量的大幅增长,以及由此带来的农林牧副渔产能增加、税收增长等,保守估计每年为农村新增1万多亿元的财富增值。改革开放40多年来,累计创造了40多万亿元财富。

   第二次是20世纪80年代末的城市“土地批租”,实质是我国城市国有土地所有权和使用权的两权分离。1987年,深圳敲响了土地拍卖“第一槌”,一槌激起千层浪,从此奏响了城市土地市场化改革的恢宏序曲,直接促成1988年我国宪法删除土地不得出租的有关规定,增加了土地使用权可以按照法律规定转让的条文,同年,《土地管理法》也明确国家依法实行国有土地有偿使用制度。城市土地批租制让城市的土地财富价值逐步显化,也创造了几十万亿元的财富,为中国快速城镇化、几百座城市现代化立下了汗马功劳。仅2007—2019年,全国土地出让价款合同累计就达43.6万亿元,若从城市土地批租制度开始实施算起,土地出让金加上土地增值税、土地使用税、契税等相关税费,30多年来创造了60多万亿元财富。

   第三次就是我们正在积极推动的城市与集体土地全国市场化流动,以新《土地管理法》出台和要素市场化配置改革政策发布为标志,将进一步打破土地要素配置局限。这次改革的核心是允许农村集体经营性建设用地直接入市和探索增减挂钩指标、耕地占补平衡指标等跨省域交易。我相信,这也将是一次带来几十万亿元财富价值的重大改革。近年来,我国审批土地由每年约800万亩下降到约500万亩,伴随城镇化、工业化进入中后期,我们的城市规模不会像过去那样快速扩张,加之技术进步、产业升级以及节约集约管理加强,以后每年审批土地可能会降到400万亩。假如其中1/6的建设用地指标进行跨省域交易,按照云南省与上海市跨省域指标交易50万元/亩计算,每年将带来3 000多亿元的区域财富转移。占用耕地按近几年数据约为审批土地的40%,各省市耕地开垦费和市场化交易标准:旱地由每亩几万元到20多万元不等,水田由每亩几万元到60多万元不等,按每亩20万元测算,每年将带来3 000多亿元财富;集体经营性建设用地入市,按政府公益性征地今后下降到审批土地的约50%,33个国家试点区域对不同用途的经营性用地入市价格由20万元/亩到200万元/亩不等,按50万元/亩测算,保守估算每年可创造10000亿元财富。仅此三项,未来30年所产生的财富就将超过50万亿元。当然,市场的培育、成熟需要一个过程,但总体上随着交易量水涨船高,这次改革的巨大价值会逐渐显化出来。所以,从这个意义上说,此次土地要素市场化配置改革,是与前两次因土地管理制度调整,“无中生有”变出巨额财富同等重要的改革。当前而言,其重大意义还包括:有利于推动国家治理体系和治理能力现代化,贯彻落实“放管服”改革要求;有利于促进经济高质量发展,更好地在科技变革中抢抓发展先机,保障新产业、新业态等实体经济发展用地;有利于加快全国区域经济协同发展,促进以城带乡、东部带动西部、发达地区带动落后地区;有利于促进资源节约集约利用,促进生态文明建设。而且,土地是财富之母、生产之要,土地要素市场化配置改革势必牵动劳动力、资本、技术和数据资源等其他要素改革协同推进,形成多要素相互激荡、财富叠加的综合改革效应,为新时代中国经济社会发展注入新的强劲动力。

   因此,我认为,在当下推进土地要素市场化改革,具有极其特殊而重要的价值,体现了中央高瞻远瞩、总揽全局的战略谋划和坚持问题导向、全面深化改革的务实精神。基于对中央文件精神的理解,我们在具体实践中应重点思考、把握好五方面的改革内容。

  

   一、深化简政放权,激发市场活力

  

   我国的基本国情是人均耕地、优质耕地以及耕地后备资源少。长期以来,随着人口不断增长,城镇化、工业化不断挤压占用耕地,严重威胁国家粮食安全。于是,国家出台了相关政策,以控制建设用地规模,确保耕地红线特别是永久基本农田的规模,这成了保障国家粮食安全的根本出发点及重要战略举措。为加强建设用地规模控制,我国总体上经历了从项目到区域的转变。1987年,国家开始从项目层面对特定项目所需占用额定土地面积进行控制,此举基于典型的计划经济思维,但随着后来市场化的演进,各地区项目的独特差异越来越明显,在项目层面控制建设用地指标变得难以为继。从2008年开始,国家明确对各地区新增建设用地指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”,不再对具体项目用地进行额度控制,而是每年对各个省要使用的土地指标下达一定额度。比如,重庆一年可以征用20万亩地指标,或者贵州一年可以征用25万亩地指标,各个省市就在这个指标范围内进行项目的管理和分配。当然,涉及农用地征收时,还需报中央审批,如占用基本农田,或者占用基本农田以外耕地超过35公顷、农用地超过70公顷的,就需报国务院审批。这样以各级政府为主体,以不同年份总量控制为核心的建设用地指标控制体系基本形成,即中央每年对各地新增建设用地指标进行总量管控,同时农转用程序需报中央审批。

   相较于项目用地指标全部由中央管控,建设用地指标实行国家计划管理、农转用报中央审批,这赋予了地方在一定额度内对项目指标分配的自主权,在充分保障国家粮食安全、合理控制土地开发时序规模、防止圈地与土地寻租等方面起到了十分重要的作用。但客观上来讲,“从用地单位申请,到县、市、省级政府层层审查,再到国务院审批”,整个用地审批周期较长,审批效率低下,也导致中央一级审批范围较大,承担了部分本应由地方政府承担的事权,各级政府责权、事权不相符。例如,法律规定,征收土地补偿安置方案由市、县级政府负责具体制定和实施,理所当然事权应属于市、县级政府,但土地征收要想获得最终批准,却要经过层层形式上的审查后,报国务院决定。

   基于这种大的背景和趋势,2020年3月12日,国务院提出两类用地审批权下放:一是将除国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项,授权所有省级政府批准,赋予了省级政府更大的用地自主权;二是将“含金量”更高的永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项,委托部分试点省级政府批准。北京、天津、重庆等8个省市作为首批试点,试点效果好的话,将来可能会在全国范围内实施。

   从本质上来看,此次用地审批权下放,是贯彻落实国家“放管服”改革要求的重要体现,可以让中央政府从具体用地审查等微观事务中解脱出来,从而将更多精力放在宏观决策的制定和事中事后监管上,同时压实省级政府责任,激发地方政府自主决策活力,特别是让省级政府在促进经济发展和调整年度用地供应计划上拥有更大自主权,这体现了国家治理体系和治理能力现代化建设的有关要求,让各级政府职责分工更加明确,责权一致,行政效能提高。与之相应的是,这一改革减少了用地审批程序,缩短了审批时限,提高了审批效率,可以满足地方最迫切和最有效的用地诉求,有效促进重大基础设施、公共服务设施以及新基建项目投资落地,对于我国在疫情过后的稳投资具有重要意义。

   过去,很多产业项目,特别是基建项目占用耕地和基本农田的情况比较多,要走漫长的国务院审批程序,项目迟迟不能落地。此次审批权下放后,试点省市占用基本农田的基建项目不用再报国务院审批,而是由试点省市按原审批标准直接处理,产业项目、基建项目的审批效率必将提高,从而加速试点省市产业项目落地和基础设施建设。

   对审批制度改革,常常有人担心“一放就乱、一收就死”。对此次用地审批权下放,我们大可放心,在提高审批效率、优化区域土地资源配置的同时,此项改革并不会导致大规模的建设用地新增。原因在于,前面提到,我国对建设用地指标的控制,包括指标总量控制和农转用程序报中央审批两方面。此次用地审批权下放只是对“农转用程序报中央审批”进行改革,而“指标总量管控”并没有变,审批标准也没有变。所以,从这个意义上来看,审批权下放意在区域内建设用地“布局”优化调整,是在年度新增用地总量不变的前提下提高用地“效率”,并不会导致建设用地大规模增加。而且,国务院将建立工作评价机制,根据各省市年度土地管理水平综合评估结果,对试点省市进行动态调整,对连续排名靠后或考核不合格的,国务院将收回委托权,这也是悬在试点省市头上的一把利剑。此次用地审批权的下放,必将对我国城镇化,特别是城市群、都市圈发展产生重要、积极的影响。2019年中央财经委员会第五次会议提到,中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式,要增强承载经济和人口的能力。可以看出,我们国家不再追求城市平均化,有意扶持中心城市和城市群的发展。此次审批权下放的8个试点省市,与我国京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区双城经济圈等大城市群密切相关。可以预见,此次审批权下放,将改变城市间土地供给格局、转变土地资源配置理念,进一步加速城市分化,促进北上广深这些城市群和中心城市的建设空间扩张,重塑城市发展新格局。

  

   二、构建城乡统一的建设用地市场,打破城乡二元壁垒

  

  

   一直以来,我国对城乡土地实行“双轨制”管理,采用不同的配置方式。其中,城市土地属于国家所有,新中国成立以来经历了“有偿租用”“无偿划拨”“有偿出让”等阶段。在新中国成立初期,城市土地实行有偿租用,使用城市土地需向国家缴纳租金。1954年,根据计划经济安排,土地管理进入了无偿划拨阶段,经政府批准占用的土地,不再缴纳租金。改革开放后,土地行政划拨导致效率低、土地浪费严重等弊端逐渐显现,国家开始实行土地有偿使用制度改革,最终形成了现在的城市国有土地有偿使用制度。而我国农村土地先后经历“农民私有”“合作社所有”“人民公社所有”“生产队所有”“集体所有”等多个阶段,从“吃大锅饭”到“包产到户”“包干到户”,从允许土地适度流转到全面取消农业税,中央与时俱进地调整农村政策,逐步形成了具有中国特色的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,有效激发了农村生产力、激发了农民致富的动力。特别是党的十八大以来,中央对深化农村土地制度改革做出一系列重大决策部署,如推进农村土地确权颁证、开展宅基地和耕地“三权分置”、统筹“三项改革”、发展多种形式适度规模经营等,初步构建了新时代的农村土地管理制度的“四梁八柱”。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:黄奇帆《结构性改革》第一章
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