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封蔚然:以人民为中心的行政信访功能论

更新时间:2021-03-31 21:58:27
作者: 封蔚然  

   摘要:  正确认识“以人民为中心”思想指导下的行政信访功能是新时代信访制度改革的关键,也是积极推进我国民主法治建设的应有之义。以人民为中心的行政信访是联系党和政府与人民群众的“桥梁与纽带”,一方面是党和政府与人民群众信息传递的渠道,另一方面是基层治理中缓和矛盾化解纠纷的方式。运用法治思维与法治方式夯实行政信访的功能,推进政府主导社会参与机制的构建,拓宽网络信访渠道建设,规范信访事项“分诊”程序,以法治推进信访制度的不断完善。

   关键词:  行政信访 以人民为中心 信息传递 监察监督 基层治理 行政型ADR

   党的十九届五中全会对纪检监察工作提出了新的要求,坚持以人民为中心,推进不敢腐不能腐不想腐,为落实“十四五”规划营造良好的政治生态和发展环境。行政信访是密切联系人民群众的重要途径,贯彻落实以人民为中心的发展思想,将信访①与纪检监察工作相联系,发挥信访在信息收集、传递以及民主监督等方面的作用,有助于规范行政权力运行,防患于未然。以人民为中心的发展思想承继和发展了为人民服务的根本宗旨,也是新时代行政信访实现其功能和价值的核心内涵。信访工作日益呈现出利益诉求多元化、社会矛盾凸显化、表达方式多样化、环境建设法治化等新特点[1](P44),夯实以人民为中心的行政信访,充分发扬人民民主,实现权力监督。推进国家治理体系和治理能力现代化,准确把握并充分发挥以人民为中心的行政信访功能,健全制度、规范秩序、保障行政信访依法有序运行,成为新时代信访制度改革的重要课题。

   一、以人民为中心行政信访的历史源流

   行政信访是新中国成立之后创制的一项重要制度,全称为“人民群众来信来访”,面向最广大的人民群众,听取人民群众各方面的意见,接受人民群众的监督。回顾行政信访的重要历史发展阶段,考察以人民为中心行政信访的历史源流。

   (一)行政信访创制初衷:密切联系群众

   新中国成立初期,行政信访的特点主要是大量信访工作经验的积累。党和政府的信访工作以“全心全意为人民服务”为宗旨、以“密切联系群众”为基本工作方法。1951年5月16日,毛泽东同志对中共中央办公厅秘书室关于处理人民群众来信情况的报告作出批示:“要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事情看成是共产党和人民政府加强与人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”这一批示要求“密切联系群众”,在我国信访史上具有重要意义,表明了党和政府对待信访的态度和工作要求。人民来信来访就是群众主动送上门来的信息,直接地反映人民群众的意见[2](P2)。在当时,这些“送上门来的信息”,为党和政府重要决策的制定汇集了民意,也为检验决策执行效果起到了重要作用。在这个过程中,党和政府借由行政信访可以更好地将决策向人民群众宣传,为政令畅通拓宽路径。行政信访成为上情下达、下情上传的信息传递渠道。同年6月7日,政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(以下简称“《决定》”),这是信访制度化的初步尝试,被认为是第一部规范信访活动和信访工作的行政法规[2](P170)。《决定》给人民政府及其工作人员的定位是:政府是人民自己的政府,政府的工作人员是人民的勤务员,政府及其工作人员应当接受并鼓励来自人民群众的监督。基于党和政府与人民群众之间的这种关系和定位,信访成为党和政府密切联系群众的重要方式。信访工作就是要始终为人民服务,从群众中来到群众中去。

   1954年,行政信访与新中国第一部《宪法》草案的全民讨论密切相关[3](P3)。据统计,共收到来自人民群众修改和补充的意见和问题达118万余件,部分意见也最终被采纳到宪法文本中[4](P9)。人民是制宪的主体,人民群众通过信访广泛参与到制宪活动中,使新中国第一部《宪法》具有了极强的民主性。虽然,在宪法文本中并没有明确规定“信访”,但是,《宪法》规定:“一切国家机关必须依靠人民群众,经常保持同群众的密切联系,倾听群众的意见,接受群众的监督。”在之后的相关政策文件中,关于行政信访的机构设置、职能定位和工作方法等方面的规定不断明晰。三年后,第一次全国信访工作会议在北京召开②。会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及《关于加强处理人民群众来信和接待人民来访工作的指示(草案)》两个文件[5](P47)。会议认为,信访是人民群众实现民主权利的一种方式,是党和政府密切联系群众、了解和调节人民内部矛盾的一种重要方法。同年11月,国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,首次规定各级国家机关“必须有一位领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访的工作”,并要求“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”,标志着信访制度作为一项国家制度正式确立[6](P29)。这一时期的行政信访,紧紧围绕着“密切联系群众”展开,人民群众通过信访行使民主权利,为党和政府建言献策,参与到国家的建设中来。

   (二)行政信访发展阶段:民主与调查作用彰显

   改革开放时期,行政信访进一步发展:解放思想、实事求是、分类处理,制定大量指导性政策是这一阶段的主要特点,民主是解放思想的基础,调查是实事求是的依据。1978年,十一届三中全会召开前夕,第二次全国信访工作会议召开。之后的几年内,随着改革开放不断深入,经济社会蓬勃发展,各种各样的新事物大量涌现,人民群众的民主意识不断提高,信访数量不断增多。出现了新中国成立以来信访数量最多、投入信访工作人员最多、解决问题最多的现象[2](P261)。邓小平同志提出:“人民群众提出的意见,当然有对的,也有不对的,要进行分析。党的领导就是要善于集中人民群众的意见,对不正确的意见要给以适当解释。”[7](P144-145)要善于面对群众,依靠群众,耐心地去做工作,这样问题就可以解决[7](P273)。信访问题日益繁杂,信访信息涉及的领域不断扩大,这对信访工作提出了新的更高的要求,为应对更加复杂多样的信访问题,信访机构设置逐渐恢复和健全,一系列信访政策陆续制定,信访工作经验不断丰富。为了让信访信息的收集与研判更加客观真实,行政信访亟待规范化、制度化,从而使信访渠道更为畅通,人民群众的意见建议能够更加便捷迅速地汇集到党和政府中来;并且能够及时沿着信访所反映的情况和问题深入调查,获取更加充足而准确的信息,还原事实真相。1982年,第三次全国信访工作会议召开。会议讨论修改了《当前信访工作形势和今后的任务》以及《党政机关信访工作暂行条例(草案)》,成为相当一段时期内信访工作依据的规范,也为《信访条例》的制定积累了立法经验[8](P52)。

   (三)行政信访法制化:依法保护信访人合法权益

   我国第一部有关信访的行政法规《信访条例》制定颁行,表明行政信访向着法制化迈进。1995年,国务院制定颁布《信访条例》(以下简称旧《信访条例》),明确行政信访的作用,规范行政信访行为。该条例的制定有三个目的,一是保持各级政府与人民群众的密切联系,二是保护信访人的合法权益,三是维护信访秩序③。人民群众更加积极主动地向信访部门反映问题,信访成为社情民意表达、真实情况反映的重要渠道。次年,中共中央办公厅、国务院办公厅制定颁布的《信访信息工作暂行办法》进一步推进了信访信息的规范化和制度化,使信访能够更好地为领导机关了解情况,科学决策和指导工作服务④。随着我国社会主义市场经济体制的建立,各种各样的利益冲突不断涌现,行政信访也面临着随之而来的问题和挑战。2005年,国务院在旧《信访条例》的基础上进一步修改完善,《信访条例》第2条明确规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”这里所说的信访是行政系统的信访,亦可称为行政信访。修改后的《信访条例》是适应时代发展、循序渐进地改善信访制度迈出的极为重要的一步,成为我国目前规范行政信访现行有效的行政法规,各地方也相继制定配套法规和政策。

   回顾新中国成立以来我国行政信访的重要发展阶段,不难发现行政信访自创立之初就是面向最广大人民群众的,人民群众的需求和心声是党和政府开展信访工作的前提和基础。行政信访深深烙刻着为人民服务的印记,始终是以人民为中心的。做好人民群众来信来访工作,就是贯彻“全心全意为人民服务”的宗旨、践行“密切联系群众”的路线。进入新时代,贯彻落实以人民为中心的发展思想,进一步夯实了行政信访的应有功能。

   二、以人民为中心行政信访的理论和制度依据

   新时代推进信访制度改革,应当深入贯彻“以人民为中心”的思想,把握并充分发挥行政信访的功能。

   (一)以人民为中心行政信访的理论依据

   1.民主参与论

   一切权力属于人民,人民依照法律规定参与到国家和社会事务管理之中,符合宪法的精神和要求。权力的行使,要维护人民主权,保障人民民主。行政信访是人民行使民主权利、参政议政的重要方式。“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”[9]是行政信访的目的和归宿。党和国家机构改革之后,行政信访承担着更为重要的使命。人民群众通过行政信访依法向党和政府反映有关情况,提出意见、建议或者投诉请求。法规范的制定与修改、政策的形成与完善、行政的管理与监督都需要人民以不同的机制和程序参与其中。来自最广大人民群众反映的社情民意是党和政府工作的重要信息源,行政信访正是传递这些信息的重要渠道。党和政府基于人民群众反映的情况,广泛了解、深入调查、客观研判,从而为各项决策的作出提供帮助。

   行政信访是传递社情民意的通道,是反映民生的晴雨表,是实现人民福祉的助推器。应当将“以人民为中心”的发展思想深入贯彻到行政信访制度的改革与完善中。在行政信访的机构设置、方式渠道、程序规范、申请受理、分类处理、转递与答复、信息公开以及与其他纠纷解决机制的衔接等方面更加便民利民。行政信访工作机构及其工作人员严格依法履职,尊重和保障人权,公平公正地处理好每一起信访事件;发扬人民民主,密切联系群众,科学有效地实现参与,促进国家治理效能的提升。

   2.权力监督论

   党和政府的各项工作受人民的监督。权力必须受到监督和制约,这是现代法治精神的内在要求。要推进依法行政、实现依法治国,公权力的行使就应受到有效的监督,以“权利”制约“权力”。以人民为中心的行政信访联结着社会外部监督和行政系统内部监督,对公权力的监督起着重要的作用。“政府可以通过政治性分工,高瞻远瞩地对公共问题作出全面衡量和决定,但是,要保证政府的公共性判断没有错误,只能依赖于人民不懈的监督。”[10](P151)正如毛泽东在回答黄炎培关于历史周期率问题时曾指出的:“只有让人民监督政府,政府才不敢松懈,只有人人负起责任,才不会人亡政息。”要实现“人民不懈的监督”,行政信访有着天然的优势,必须要畅通信访渠道,建立常态化、制度化的监督机制,实现人民群众对党和政府自下而上的监督,充分调动人民群众监督政府的积极性,从而促进各级人民政府及其工作人员严格依法履职、合法合理用权。 根据《信访条例》的规定,从信访人的范围来看,包括公民、法人和其他组织等极为广泛的主体;从信访事项的受理来看,体现了社会监督的作用;而从信访事项的处理来看,信访工作机构将相关问题交由有权行政机关处理,又体现了行政内部监督,属于行政自我规制的重要方式。

对权力进行监督的目的之一是预防腐败。将信访与监察相关联是深化国家监察体制改革的题中应有之义。信访与反腐败应当相辅相成,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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