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封蔚然:以人民为中心的行政信访功能论

更新时间:2021-03-31 21:58:27
作者: 封蔚然  
作为行政型ADR,权利救济并不是行政信访最主要的功能,不过,行政信访所具备的方式灵活、简易高效、成本较低等的优势,对于基层一线及时、就地缓和矛盾化解纠纷却具有重要的意义。通过行政信访,及时采取必要的行政手段和措施,尽可能地将问题处理化解在基层一线,防止矛盾激化,预防更大纠纷的产生,发挥行政信访作为过滤机制、补充机制的作用。与此同时,也应当认识到行政信访在权利救济中的有限性、辅助性,应当做好行政信访与行政复议、行政诉讼等纠纷解决机制的协调与配合,从而形成一个功能互补、衔接有序的整体,共同促进行政救济法系统的良性运转,切实保障人民群众的合法权益。

   四、夯实以人民为中心行政信访功能的思考

   用法治保障以人民为中心行政信访的功能真正发挥作用,是提高国家治理能力、建设法治政府的一项重要课题,使一切信访活动都能依照良好的法律展开,从而实现某种善治[25](P373-382)。依法健全信访制度、拓宽信访渠道、规范信访程序、完善信访监督机制,保障行政信访在法治的轨道上运行。

   (一)依法推进政府主导社会参与机制的构建

   依法健全政府通过行政信访有步骤、有次序地收集、管理相关信息的制度。实践证明,“行政信访部门所掌握的信访数据对于公共决策具有决策咨询和决策参考功能,能够促使公共决策科学反映民生诉求,提高公共政策的合理性和科学性。”[26](P95,103)。重大行政决策的形成过程,都是多方参与、多要素作用、多利益博弈的过程[27](P61),鼓励人民群众通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等多种形式,向行政机关提出意见和建议,通过行政信访可以最广泛地实现人民群众的参与。在重大决策制定之前,通过行政信访广泛汇集人民群众的意见建议;在重大决策实施过程中,发挥行政信访作为检验法规范实施效果与政策落实情况的反馈功效。严格依照《信访工作责任制实施办法》的规定,加强对信访群众的疏导教育,加强矛盾纠纷排查化解和信访风险防控预警,各级信访部门协调、指导和监督本地区的信访工作,依照法定程序和诉访分离制度受理、交办、转送和督办信访事项,协调处理重要信访问题,分析研究信访的情况,提出改进工作、完善政策和给予处分的建议⑪。充分发挥行政信访所具有的人民群众意见表达、监督政府工作、政策实施效果反馈以及将纠纷化解在基层等作用。

   除此之外,还应当依法推进社会多元主体参与行政信访问题处理机制的构建。以北京市民政信访为例,《北京市民政局关于进一步畅通民政信访渠道的意见》明确提出在全市实施社会组织参与信访工作“全覆盖”工程,通过“定制”的方式购买公共服务。引入“三师一员”,即律师、心理咨询师、社会工作师、人民调解员。充分发挥社会各方参与到基层治理中的作用,提升矛盾化解的专业性、针对性和有效性。其中,尤其应当重视律师在提供专业法律咨询方面的重要作用。律师要当好信访群众的“咨询员”“引导员”“调解员”以及信访工作部门的“服务员”[28](P16-17)。通过这样的制度建构,不仅可以使信访人获得更加专业且有针对性的服务,同时,也可以在一定程度上减轻行政信访部门的工作压力,更加有利于行政信访秩序的良性发展。

   (二)依法拓宽网络信访渠道的建设

   依法拓宽信访渠道,建设方便快捷的网络信访平台,打造“阳光信访”,让人民群众能够借助于网络渠道发声。其一,畅通网络信访渠道,切实将回应落到实处。认真落实网上信访各项工作,做到“事事有着落、件件有回音”。信访人可以通过网络信访平台及时跟踪信访事件处理情况,同时,也能够了解党和国家的相关法律法规和政策。目前,一些地方信访条例中也逐渐在“信访渠道”部分加入了“网络信访”的规定⑫。涉及的内容大致包括:建立统一的网上信访平台,网上信访的办理流程和规则,信访人信息保护机制,信访人与信访工作机构的互动沟通机制,信息公开与查询机制,反馈监督机制,信访信息互联互通机制等⑬。与此同时,信访部门为信访人制作清晰、简明的网上信访服务指南,促使人民群众会用、善用“指尖上的信访平台”。其二,完善信访信息化共享平台的建设,依法加强对信访信息管理与研析相关制度的构建。将来自各个渠道获取的信访诉求汇集到国家信访信息系统,实现“一级录入,多级共享”,结合大数据和云计算技术,对国家信访信息系统中汇集的海量信息进行智能应用和深度挖掘,把握群众诉求表达新规律和社情民意新动向[29](P59-60)。构建从信息采集、线索追踪、分类管理、及时传递,到意见反馈、科学评价、政策完善等全过程的信访信息管理制度,保障信访问题的处理更具有实效性。其三,依法规范网络信访程序,健全信访信息公开机制。网络信访建设的有序推进依靠相关法规范的指引,推进“网络信访”的建设,在政府信息公开、行政程序的完善以及信访人信息权的保护等领域对立法的科学化、民主化以及依法行政均提出了更高的要求。依法规范网络信访的步骤、顺序和方式,保障信访人的知情权,完善信访人对信访事项处理过程的追踪与监督机制,确保信访人能够及时获取信息并且能够进行评价。

   (三)依法规范行政信访“分诊”程序

   以正当程序保障矛盾纠纷的“分诊台”依法有序运行。

   1.行政信访事项的分类管理

   首先,行政信访工作机构及其工作人员应当严格依法履职,从源头上预防和化解信访矛盾与纠纷。现实生活中一些“缠访”、“闹访”乱象出现的原因可能多种多样,例如,信访人对“法治”的定义过于宽泛、程序意识淡薄等,与政府对待信访的规范和程序存在冲突[30](P128)。但是,由于某些信访工作机构及其工作人员在处理信访事项时没有依法公正处理引发信访人不合法不合理的要求等,也可能成为导致这些情况发生的重要原因。《信访条例》第4条提出对信访事项分类管理,以“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”和“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”为处理原则。第6条规定了行政信访工作机构依法履行受理、交办、转办信访事项,协调处理、督促检查、提出建议等职责。第28条进一步明确规定:“行政机关及其工作人员办理信访事项,应当恪尽职守、秉公办事,查明事实、分清责任,宣传法制、教育疏导,及时妥善处理,不得推诿、敷衍、拖延。”行政信访工作机构及其工作人员应当切实依法履职,公平公正地处理信访事项。其次,依法明确行政信访分类处理的标准,完善相关配套机制。行政信访工作机构根据信访人的请求,对信访事项进行初步审查,通过规范信访事项分类标准,制定行政信访事项分类处理指南,将“反映情况、建议、意见”“法律、政策咨询”“申诉控告”等事项分门别类地进行处理,对于能够就地化解的矛盾纠纷,积极采用调解、和解等方式处理;对于难以就地解决的事项,及时向有关对口部门转递,督促处理进度。再次,应当依法规范信访人的信访行为,信访人也不得滥用权利扰乱信访秩序,行政信访工作机构、行政复议机关应当依法终止信访人不合法不合理的请求。

   2.行政信访与其他纠纷解决机制的衔接

   不同的行政救济途径在发挥救济功能的阶段和程度等方面有所差异,以人民为中心的行政信访,主要发挥的是在基层一线及时就地缓和矛盾、化解纠纷的功能;对于依法应当通过其他法定途径解决的信访事项,行政信访部门应当告知并引导信访人通过其他法定途径解决。应当健全行政信访工作机构与行政复议机关、仲裁机构、人民法院之间的沟通对接的程序和机制,防止对信访事项重复受理、互相推诿、久拖不决。信访工作机构应当协调好各种纠纷解决机制,最大程度地维护人民群众的合法权益。

   党的十八届四中全会强调“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”可见非诉讼程序与诉讼程序在社会矛盾纠纷预防化解中都具有重要的作用,因而,应当充分重视行政信访作为重要的非诉讼纠纷解决机制在社会治理中的作用。与此同时,应当进一步完善行政信访与其他纠纷解决机制的衔接与协调。如此,既有助于信访人调整对信访解决纠纷的期望值,依法进行信访行为;又有利于信访工作机构依法开展信访工作,做好“信访事项分诊台”的工作。

   通过法定途径分类处理信访投诉请求,进一步明确信访事项的受理范围。对于已经通过诉讼、复议、仲裁等途径解决的事项,原则上可以不予受理;而对于“应当”由前述途径解决的,则不宜一概不予受理。当信访人依然向信访部门主张其投诉请求时,仍然应当充分发挥行政信访作为行政型ADR的功能,灵活地处理人民群众的投诉请求,及时向有关部门转递,督促调查、积极调解、化解纠纷,即使难以实现最终的权利救济,也为进一步寻求其他法定途径奠定基础,实现有效衔接。总而言之,切实关怀人民群众来信来访,积极引导人民群众通过合适的法定途径解决纠纷、化解矛盾,在秩序的规范下最终实现权利的救济,进而维护法的安定性、政府的公信力以及社会秩序的稳定。

   五、结 语

   习近平总书记曾指出,要切实依法及时就地解决群众合理诉求,真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程[31]。将人民群众来信来访作为了解群众期盼、总结为政得失的一面“镜子”[32](P33)。在我国全面推进依法治国的进程中,能否处理好信访工作机构与信访人之间的关系,是对我国法治国家建设是否逐步实现的检验。“以法治思维和法治方式来推进信访制度的改革完善,应当建立在对信访制度自身规律性的充分、准确认识和把握的基础之上。”[33]而在“以人民为中心”思想指导下对行政信访进行功能选择,正是准确认识行政信访自身规律、推进信访制度改革及其法治化的前提与基础。依靠法治思维与法治方式稳固和保障行政信访作为联系党和政府与人民群众“桥梁与纽带”的核心功能;充分发挥行政信访作为矛盾纠纷“分诊台”的信息传递的功能,使党和政府与人民群众之间的联系更加便捷,人民群众的意愿和诉求能够畅通无阻地反映到党和政府,党和政府依法执政、依法行政的规范依据也能够及时向人民群众传递。充分发挥行政信访作为行政型ADR在基层治理中缓和矛盾、化解纠纷的功能,将人民群众所反映的问题及时有效地化解在基层,减少积案,为司法减压,同时,重视行政信访机构与其他职能部门以及其他纠纷解决机构协调与配合。在行政信访工作中,时刻不忘为人民服务的宗旨与初心,切实实现好保障好人民群众的权益。

   注释:

   ①我国信访大致包括行政信访和涉法涉诉信访等,本文研究范畴内所称信访主要是指行政信访。

   ②1957年5月28日,中共中央办公厅和国务院秘书厅联合召开处理人民来信、来访工作会议。中共中央办公厅主任杨尚昆在开幕式上作报告,国务院秘书长习仲勋作总结报告。6月3日,《人民日报》报道了这次会议,同时还在头版头条发表了题为《结合整风运动加强处理人民来信来访工作》的社论。

   ③参见旧《信访条例》第1条。

   ④参见《信访信息工作暂行办法》第1条。

   ⑤参见《信访信息工作暂行办法》第4条、第7条。

   ⑥参见《信访条例》第1条。

   ⑦参见《国家信访局办理群众来信工作规则》。

   ⑧参见《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》第2条。

   ⑨参见《信访事项办理群众满意度评价工作办法》第5条、第7条。

   ⑩参见《国家信访局关于进一步加强和规范信访统计工作的意见》。

   ⑪参见《信访工作责任制实施办法》,第5、6、7条。

⑫例如,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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