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封蔚然:以人民为中心的行政信访功能论

更新时间:2021-03-31 21:58:27
作者: 封蔚然  
起到防微杜渐的作用[11](P75)。通过人民群众来信来访,为国家查处官员的贪污、受贿以及其他违法乱纪活动提供了大量的线索和证据[12](P227)。这就为监察机关进一步开展对违反纪律行为的调查提供了相关信息与线索,也成为对国家机关工作人员日常工作的警醒。另外,对于涉及到行政相对人权益的问题,以信访事项为基础,进一步展开行政调查,在充分了解相关信息情况的基础上,采取合法合理的行政手段,从而维护行政相对人合法权益,实现行政目的。通过依法规范行政信访工作,畅通行政信访渠道,为人民群众行使监督权提供便捷有利的途径,不断促进我国民主法治事业的进步。

   (二)以人民为中心行政信访的制度依据

   以人民为中心的行政信访,既是由我国宪法所保障的,又是在全面推进依法治国进程中不断稳固、丰富和发展的。

   1.以人民为中心行政信访的宪法依据。现行《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”依靠人民的支持、保持与人民的密切联系、听取人民的意见和建议、接受人民的监督,努力为人民服务,这是我国宪法对一切国家机关和国家工作人员的要求。与此同时,第41条还赋予人民群众向党和政府提出批评、建议,进行申诉、控告和检举的权利。并要求在信访工作中应当重视来自人民群众的监督。对于信访人的请求,信访部门应当及时依法处理并作出相应的反馈,保障党和政府与人民群众的密切联系,维护人民群众的合法权益。

   2.以人民为中心行政信访的法规范依据。目前,我国已经形成了以《信访条例》为主体性法规,以政策文件为支持,以地方性法规、规章和相关规范性文件配套的信访工作法规范体系。旧《信访条例》从信访人、信访的受理、办理、奖励与处罚等方面加以规范。《信访信息工作暂行办法》对“信访信息工作”予以进一步明确规定,信访信息工作要反映群众信访中的重点、难点、热点问题,群众的意见、建议和要求,向党和政府提供有参考价值的信息。在工作方法上,指出要与调查研究工作相结合,加强综合分析,力求反映的情况和问题客观、全面,有一定的深度和广度,努力做到有情况、有分析、有预测、有建议⑤。人民群众的难题、心声是党和政府工作的重要信息,通过行政信访,对人民群众反映的信息进行充分的收集、管理、调查、研析,从而推进党和政府更好地为人民服务。2005年修订的《信访条例》从信访渠道、信访事项的受理、办理、督办、法律责任等方面进一步规范信访制度的构建。《信访条例》指明,信访工作是党和政府同人民群众保持密切联系的重要渠道⑥,人民群众可以依法向政府反映情况,提出建议意见或者投诉请求。要求各级政府及其工作部门畅通信访渠道、对人民群众的来信来访认真对待,及时反馈有利于问题处理的意见、建议或者为人民群众的投诉请求提供便利条件,将信访工作的各个环节打通,稳定有序地开展信访工作。

   近年来,国家信访局制定颁布了一系列规章,落实和推进信访制度改革,强调办理信访的工作人员要时刻牢记为民宗旨⑦。明确初信初访办理工作,应当依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合⑧。提出“坚持服务群众、依靠群众、让群众参与、由群众评价的原则;落实首问首办责任制”⑨。还要求“充分利用国家信访信息系统做好数据的汇总、加工、整理和开发应用,适时开展调查深入了解相关情况。⑩”相关制度规范的制定颁行使得行政信访越来越贴近人民群众,真实地反映人民群众的关心,切实解决人民群众的问题。

   3.以人民为中心行政信访的政策依据。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“将信访纳入法治化轨道”为信访制度改革指明了方向,为以人民为中心行政信访功能的实现提供了保障。习近平总书记强调,党和政府应当全心全意、尽心竭力、坚持不懈地为人民办事[13](P14)。人民切实获得实惠、人民生活得到改善、人民权益受到保障是检验党和政府工作成效的标准[14](P698)党的十九大报告中,进一步提出“深入贯彻以人民为中心的发展思想”。同时强调,“以良法促进发展、保障善治”,依法规制行政信访工作,规范行政信访行为,保证行政信访各项工作在法治的框架下运行,保障以人民为中心行政信访功能的实现,发挥行政信访在法治建设中的重要作用。

   三、以人民为中心行政信访的主要功能

   以人民为中心的行政信访联系着党和政府与人民群众,是信息传递的重要渠道,也是缓和矛盾、化解纠纷的重要方式。坚持以人民为中心的发展思想,准确把握行政信访功能,科学推进信访制度改革。切实做好行政信访工作,既是负责任政府的职责,又是维护国家长治久安的法宝。

   (一)联系党和政府与人民群众的桥梁与纽带

   联系党和政府与人民群众的桥梁与纽带是信访制度不变的最重要的定位和作用[15](P73)。其内涵是作为党和政府与人民群众之间信息传递的重要渠道。“信访工作的首义,在于时刻把自己看成人民中的一员,把心贴近人民。”[13](P60)以人民为中心行政信访的主要角色应当是民情民意信息的获取者,民众和政府之间的沟通者[16](P44)。各级人民政府应该全心全意地为人民服务,同时,认真对待和接受来自人民群众的监督。以人民为中心的行政信访应是新时代践行“为人民服务”理念、密切联系群众的重要途径。

   人民群众通过信访向党和政府反映情况,提出意见、建议的过程,正是充分行使民主权利,检验党依法执政、政府依法行政的过程。信访人的诸多材料经调查核实,成为党和国家政策制定与重大事项决策时重要的根据和信息,在政策形成、政策调整与政策变动的检验方面发挥重要作用[17](P27)。除此之外,通过对行政信访事项的分类管理、相关信息的收集与进一步调查研究,为国家立法和行政决策的实施情况给予有效的反馈。在处理信访问题的过程中,将国家的法律法规和相关政策广泛地宣传到人民群众中去,从而更好地沟通党和政府与人民群众的关系,既有助于政令畅通,又有助于进一步完善相关法规范、政策,改善相关工作。

   (二)矛盾纠纷的“分诊台”

   党和政府应当有敞开大门迎接人民群众来信来访的姿态,发挥矛盾纠纷“分诊台”的作用。“信访问题是各类社会矛盾和社会问题的集中反映,信访是观察社会矛盾和社会问题的最佳窗口。”[18](P33)信访应当是个大口袋,什么问题都可以往里装,信访部门再对信访事项进行“分诊”,根据具体信访事项依法分类转递处理。正确引导信访群众,及时化解可以就地解决的信访问题。

   日本的苦情处理制度与这样的处理模式类似,值得借鉴。日本行政法上的苦情处理制度,主要包括主管部门负责日常的苦情处理,苦情接待窗口处理的初次接待和材料转递,以及第三方苦情处理机构进行的纠纷解决活动等,涵盖着非常广泛的内容[19](P125)。苦情处理制度立足于服务行政的目标,旨在以简易迅速的方式解决市民日常生活中出现的问题。行政机关在政府部门设置窗口,专门用以听取市民的不平不满不忿等各种意见,以开放真诚的姿态对待民众。苦情处理部门在了解清楚情况后,认为申请人的申请具有充分的理由,确有必要予以解决的,可以通过口头或者书面的形式,将该“苦情”的内容通知各有关机关,必要时附上处理意见,有关机关再根据苦情处理部门的通知而采取措施,并通知苦情处理申请人[20](P583-584)。

   从行政作用来看,苦情处理制度是以政策的实现为目的的目的导向性行政作用的重要实现途径。一方面通过苦情处理帮助市民解决因涉及妨碍日照、公害、消费者保护、生活保护、环境保护、环境卫生等不同领域而带来的不便;另一方面通过这样的案例,行政内部采取相应的措施,改善本部门相应的行政工作,使未来作出相关行政事务时更加便民,以达到现代行政所追求的服务国民或居民的目的[20](P583-584)。以行政手段介入纠纷时,除希望直接有助于政策实现外,还希望能预防纠纷的发生,甚至将通过纠纷处理所掌握的各类诉求在今后的政策中反映出来,即具有反馈功能。因此,在大多数由行政机关进行的苦情处理纠纷解决的制度设计中,与其他纠纷解决机构(法院、民间多元纠纷解决机构)进行的纠纷解决不同,涵盖从预防纠纷到未来政策的展开[19](P148)。从其性质来看,苦情处理程序是一种行政机关基于苦情处理的申请,任意地、自主地作出处理的程序,是各个行政机关有关部门通力合作的结果,并非具体规定特定的行政机关承担特定的苦情处理案件,而是所有的行政机关都在接受苦情申请,每个接到申请的机关都按照诚实信义来处理有关于自己行政事务的“苦情”[19](P148)。接待苦情申请的部门及时向主管责任部门转递相关信息,并将相关情况向第三方苦情处理机构报告,与此同时,将从受理到解决或者改善的全过程进行记录[21](P3)。对于涉及政策类苦情申请,受理并进行要件审查,随后对事实进行调查并作出处理政策的决定、回复苦情申请人,最后将结果公布并将相应的改善反映到政策中[22](P5)。市民的“苦情”申请是对政府行政事务工作是否便民利民的检验反馈,有利于改善行政工作;政府不仅为市民提供了一个可以诉“苦”的地方,还为市民提供一切有关于解决市民切身利益的咨询,既是市民信任政府的体现,也是市民行使参与权的体现,苦情处理制度成为了联系市民与政府感情的重要纽带。

   在我国,落实以人民为中心行政信访在社会治理中的重要作用,就要把握好行政信访类似于苦情处理程序作为矛盾纠纷“分诊台”的重要功能。对行政信访事项进行“分诊”,有序实现各对口部门分类处理,使矛盾纠纷得以及时有效化解。通过说明理由和告知等方式来疏解访民的不良情绪,对属于相应行政机关职能范围的事项及时转递,敦促各对口职能部门尽快收集有关信息,展开深入调查,及时处理、反馈说明,并且进一步检视与完善相关工作;对可以就地解决的问题及时化解。此外,还应当做好与其他纠纷解决机制的衔接:给予信访人以正确的引导,对属于行政复议、行政诉讼等其他法定途径受案范围的事项,信访工作人员应当向信访人说明并引导其通过其他更为有效的法定途径寻求权利救济,从而使行政信访真正成为人民群众对党和政府的“信任之访”,进而推进科学民主地立法与决策,逐步规范依法行政。

   (三)保障人民权益的“行政型ADR”

   贴近人民群众、灵活便捷是以人民为中心行政信访的重要特点,充分发挥行政信访在基层一线缓和矛盾、化解纠纷,维护人民群众合法权益的作用,应当充分认识行政信访作为行政型ADR(Alternative Dispute Resolution)之一的重要功能。

   所谓行政型ADR,即行政型替代性纷争解决机制,是指代替行政诉讼程序来解决纷争的所有行政型的裁判外程序。所谓“行政型”,在于纠纷的种类属于行政争议,由行政机关进行的纷争解决程序[23]。而所谓“ADR”,是对诉讼以外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度的总称,这种替代性纠纷解决机制源自美国,最早适用于解决民事纠纷领域,现在逐渐引申到行政争议和刑事和解等领域[24](P15)。在我国的行政救济法体系中,行政信访是与行政复议、行政调解、行政仲裁、行政监察等具有同等位阶的替代性纠纷解决机制,相较于行政诉讼具有方式更为灵活多样,程序更为简便易行的特点。不同救济途径在发挥救济功能的阶段和程度等方面有所差异,行政信访在及时就地化解纠纷,疏解信访人的不良情绪,维护社会安定有序等方面具有重要意义。行政信访工作机构在处理行政争议中,对于行政决定、命令以及相关政策的把握相较于司法审判机关更具有专业性,成本更低、效率更高。

以人民为中心的行政信访,应当重视行政信访在社会治理中所能发挥的其他纠纷解决机制无可比拟的作用。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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