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张晓玲 魏明孔:革命根据地审计监督制度的特点、历史作用及启示——以晋绥边区为例

更新时间:2021-03-31 12:08:07
作者: 张晓玲   魏明孔  

   革命根据地审计监督制度是新时代中国特色社会主义国家审计事业的重要历史源泉,对其的建设亦是中国共产党进行根据地经济、政治建设的一项重要工作。1940—1949年,在中共不懈努力下,晋绥革命根据地已建立起相对独立的审计机构和审计监督制度,并厉行依法审计。根据地审计监督制度具有广泛性、独立性和权威性等特点。不可否认,根据地审计监督制度存在历史局限性。但总体来看,审计监督制度适应了当时的政治经济形势,监督了中共财政与财务制度,揭露了浪费与贪污腐败等行为,抑制了金融波动,提高了中共政府信用,锻炼了中共执政能力,丰富了新民主主义审计监督事业。深入研究革命根据地审计监督制度,对于探索总结党的审计监督历史,传播中国审计文化,为构建中国特色社会主义审计制度奠定历史基础,做好新时代审计监督工作,具有重要的理论与现实意义。

   关键词:革命根据地;审计监督制度;国家审计;审计全覆盖;国家治理;审计思想史;预算审计;决算审计;

  

   一、引言

   革命根据地审计监督制度是新时代中国特色社会主义国家审计事业的重要历史源泉。中国共产党一直高度重视审计监督。时至今日,完善审计监督制度依然是中共审计工作的重要内容。周雪光认为,现实与历史有着连续性关系,要从中国历史过程中寻找认识和解读中国国家治理的线索[1]。无疑,历史维度能帮助我们更好地从纵向上理解当前中国的审计监督制度。中国共产党审计监督产生于苏区时期,发展于抗战和解放战争时期。为健全完善新时代审计监督制度,实现审计监督全覆盖,有必要了解新民主主义革命时期中共在根据地的审计监督制度,以起追根溯源之效。正如习近平总书记指出的:“历史是不可能割断的。历史是从昨天走到今天再走向明天,历史的联系是不可能割断的,人们总是在继承前人的基础上向前发展的。”因此,深入研究革命根据地审计监督制度,对于探索总结党的审计监督历史,做好新时代审计监督工作,具有重要意义。

   关于中共在革命根据地的审计监督,目前学术界已有一些学者进行过专门研究。在相关论文方面,张希坡探讨了革命根据地审计立法的基本内容及经验,考察时段主要为抗战前[2]。邢俊芳梳理了中央革命根据地审计监督制度的产生与演进,考察时段亦为抗战前[3]。方宝璋概述了革命根据地的审计经验[4]。在相关著作方面,李金华在其著作中有不少篇幅涉及根据地审计,指出革命根据地审计制度虽不完善,但对中国革命事业的历史贡献却十分明显;方宝璋亦论述了各革命根据地的审计机构与演变[5,6]。肖清益也简单概述了根据地的审计[7]。在资料出版方面,20世纪80年代末90年代初至今一些革命根据地审计史料相继问世[8,9,10]。从学界以往情况来看,已有研究侧重整体的总体性、宏观性研究。由于当时各根据地之间相隔较远,审计监督制度、发展趋势不尽相同,故已有研究尚有不够细致之处。目前关于各根据地审计监督的微观性研究是比较少见的。进一步来看,若将审计监督放在整个根据地研究之中观察,审计监督亦属于研究薄弱之处。事实上,审计史研究本是学界研究较为薄弱的地方[11]。有鉴于此,本文拟在已有研究基础上,以晋绥革命根据地为例,历史地考察根据地审计监督制度的主要内容与特点及其历史作用,分析其局限性,并探讨其对新时代国家审计监督的启示。

   本文可能的研究贡献包括以下两方面:一是从微观视角梳理晋绥革命根据地审计监督制度的主要内容与特点,反映中国共产党在特殊历史条件下对中国审计监督制度的积极探索,总结其中历史经验,以探寻新时期审计监督制度之源,从经济史视角为构建中国特色社会主义国家审计理论体系提供历史资料基础。二是在推进审计全覆盖的当今时代,本文总结了战时革命根据地审计监督的职责、特点与历史作用,以求讲好中国共产党审计历史、传播中共审计文化,为构建中国特色社会主义审计制度奠定历史基础。这些已成为新时期中共审计监督的宝贵源泉,是国家审计文化软实力建设的重要组成部分。因此,本文可为当前完善国家审计监督制度提供历史借鉴。

   二、根据地审计监督制度的主要内容与特点

   1940年中共晋绥革命根据地政权成立。1941年4月审计机构初建,设在行署财政处。1944年根据地审计监督工作开始走向正规、制度化阶段。1944年4月,中共正式成立“晋绥边区审计委员会”并颁布《审计条例》,该审计条例在各根据地中是较为完整的[12]。陕甘宁与晋绥统一行政领导后,审计制度有了较大发展。1948年10月中共颁布了《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》,西北财政经济委员会为最高决审权力机关。从晋绥边区审计委员会到西北财政经济委员会,审计机关的地位都非常高。各级不同审计机构的领导均由各级党政军主要领导担任。各级审计机构分工明确,大致遵循“初审、复审、决审”三级审计制度。各级审计机构和审计人员既受上级党委的领导,又受上级审计机关的业务指导。1944年《审计条例》较为详细、完善,是晋绥根据地第一部较为规范的审计制度。该条例第一次从条例、法规的高度规定了审计的地位,突出了审计的独立性,主要内容包括预决算审计、粮秣审计、被服审计、汇兑审计以及交接审计等。1948年《审计条例》在部分内容上完善了1944年条例。本部分将对革命根据地审计监督制度的主要内容与特点进行归纳与总结。

   (一)审计监督重点关注财政预决算

   预决算制度是现代公共财政制度的基础。革命根据地审计监督制度建立的出发点主要是审计监督政府财政收支以保障供给。因此,预决算审计是革命根据地审计监督制度最重要的内容,也是审计监督的重点。第一,掌握编制预算是根据地审计监督工作的中心与关键。掌握了预算,就能严格掌握开支,克服浪费。审计监督制度规定了各机关编制预算的程序及内容,要求必须对预算进行审计后方可执行,“一切费用须分年度、季度、月份三种预算,造报预算时须将现有人员、马匹及一切费用数目精确缮造。”[13]审查人员、马匹的数量是预算审计的重要内容,只有弄清数量才能明确供给数量及标准,避免虚报重领等现象,进行较为客观、准确的预算审计。预算审计制度的确立,标志着根据地财政理念从传统到近代的转变,意味着中国近代预算制度在革命根据地生根发芽。第二,决算审计与预算审计相结合。根据地决算审计的目标主要有两大方面:一是审核报销单据、说明是否符合规定;二是审核各项费用数据是否准确、真实、完整。事实上,在战争环境中,由于战况瞬息万变,很多开支事前很难预料,所以预算常常不准确。因此,中共非常注重决算审计,审核财物能否真正有效使用、合理分配。第三,对预决算单据的审计监督。审计监督制度规定得比较具体,如“凡预算决算单据簿上须要有该单位的公章(如无盖公章者则需另函声明)及该单位首长及经手人共同签名盖章。报销单据要填写清楚,字迹不得模糊及涂改。”[13]对预决算单据填写规范进行细致规定,能够减少预决算编制流程中的不规范现象,提高预决算编制的效率与规范性。

   (二)审计监督与保障军需供应密切关联

   粮食与被服是战争时期最重要的军需物资。粮食与被服能否按时按量供给直接关系着部队作战和革命根据地建设。在财政困难时期,财粮、被服的开支与审批尤为重要。审计制度对粮秣、被服支出审计均作了详细规定。粮秣审计涉及粮秣收支的会计核算年度、预算审核与政府权限、公粮支出凭证及使用规则、公粮使用范围、公粮变款等。在1944年《审计条例》全部45条条款中,有关公粮支出审计的条款达12条。公粮支出审计的大致做法是:事先审批计划标准,事后审核开支是否合理、合法、合规[13]。审计制度关于公粮支出审计的对象十分明确,在审核、签发、拒批方面均作了具体规定。显然,根据地公粮审计制度借鉴了西方审计制度,并结合根据地及战时特点,进一步健全了审计监督制度,对当时公粮收支及财政收支正常运转起到了极大的推动作用。1944年《审计条例》关于被服审计的条目共7条,明确规定了被服领取的数目、程序、被服使用期限、使用人员、被服销缴、被服使用范围等内容[13]。被服审计条例规定的较为具体,大到制度建设,小到各类人员被服使用年限均作了细密规定,从而保证了战争和党政军开展工作的需要。

   (三)审计监督肩负稳定金融职责

   金融稳定是根据地经济稳定、政治安全的重要基础。维护金融稳定关系根据地经济社会的正常发展。审计监督作为一种国家制度安排,将其制度安排嵌入金融领域,能够抑制金融不稳。新政权成立后,根据地开始发行本位币——农币。为稳定金融,中共禁止银洋和法币的流通使用,但特殊情况下仍须使用。在这种情形下,常有投机分子乱用法币与银洋,影响金融稳定。审计监督制度赋予审计机关监督审查各单位使用非本位币的职责,对非本位币的使用条件及范围作了规定:“本边区范围内非绝对必需品,不得使用非本位币。如系绝对必需品者,得将物资数量、需款数目呈报审委会,经批准后,方准开支。”[13]这些制度规定对于稳定金融、物价起了积极作用。显然,审计监督有利于维护根据地的金融活动秩序,有助于提升农币信用与价值,提高其为根据地经济实体服务的能力。

   (四)审计监督与反贪污腐败相联系

   审计监督是根据地反贪污腐败、反浪费的重要手段。防治贪污腐败是审计委员会的重要职权。1944年《审计条例》规定审计委员会及各分区审计委员会分会的职权之一就是检查各机关财政开支是否真实完整,防治贪污腐败。由于厉行节约,支出是根据地审计的重点。审计监督重点看支出和结果,因此,审计委员会“严格检查供给制度的执行,如有违犯开支制度的浪费舞弊行为时,审委会有提交有关机关处分之权。”[13]1948年《审计条例》进一步把清算与检举贪污浪费及收支不合理等行为作为各级审计机构的一般职权,“凡不合理收支与贪污舞弊之情事,则进行清算与检举。”无疑,审计监督工作有利于预防贪污腐败。审计委员会反贪污腐败的职权彰显出根据地审计独立性与权威性的特点,决定其在反贪污浪费活动中具有独特的重要作用。

   (五)审计监督与财务制度建立相联系

   审计监督制度推动了财务制度的建立与规范。交接审计是根据地审计监督的重要内容。1944年《审计条例》规定的交接审计法规共7条,对工作人员调动时资料、财物等的交接作了规定,具体规定了移交人、接收人、监交人的具体职责[13]。中共十分重视交接审计事宜,把财政、财务工作是否完整、无误,对待交接工作是否认真、按期、守法作为审计交接的重要指标。这就从制度上使得各机关财政、财务工作人员在平时就得谨慎小心、兢兢业业,从而保证日常财政报表编制的完整与准确。解放战争时期,各级审计机构还肩负着推动各单位财务制度建立的职责。1948年《审计条例》规定各级审计机构不仅要检查与督促各级政府、机关、学校、部队财务制度的建立,还要检查各单位的账目和有关文件、资料等[13]。显然,审计监督制度有助于推动根据地财务制度的建立与规范。

综上所述,根据地审计监督制度是中共在实践中创造的。对主要内容的讨论表明根据地审计监督制度具备以下基本特点:第一,广泛性。由于根据地审计监督的对象主要是政府财政收支活动,从而使其审计监督范围具有广泛性。根据地审计机构的权限较大,审计监督的范围较广,包括:审计党政军民各机关、部队、学校的预决算、财务收支项目,审计各类建设项目、人员编制、供给标准并反贪污浪费,以及监督各单位财政财务制度的建立。第二,权威性。根据地审计监督已经突破其传统的会计审计功能,并与财政预决算、军需供应、稳定金融、反贪污腐败、财务制度建立等相联系。这表明根据地审计监督的功能较强,其执行主体是政府审计机关,是一种国家审计行为。因此,根据地审计监督制度具备相当的权威性。进一步来看,根据地审计监督的实质是审计机关对各级政府、机关的财政收支和使用情况进行经济监督,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:审计与经济研究. 2019,34(
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