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张晓玲 魏明孔:革命根据地审计监督制度的特点、历史作用及启示——以晋绥边区为例

更新时间:2021-03-31 12:08:07
作者: 张晓玲   魏明孔  
其监督行为不以本部门收益为目标,而是维护根据地政府和人民的利益,保障革命战争。显然,根据地审计监督的权威性来自于其本质是维护人民群众的根本利益、为人民服务。第三,独立性。根据地审计监督制度的独立性是在其创立与发展过程中逐渐形成的。作为最高审计组织的边区审计委员会与西北财政经济委员会在职能与组织上具有相当的独立性,各级审计机关及成员均具有一定的独立性。

   三、根据地审计监督制度的历史作用

   根据地审计监督制度是新民主主义经济条件下中共审计监督制度的创新,也是中共新民主主义经济制度建设的重要组成部分,这是中国共产党领导中国革命与经济建设的具体实践成果。历史证明,实行审计监督制度对于中共革命与建设的胜利有着重要的历史作用,主要体现在以下五个方面。

   (一)监督了中共财政制度与财务管理制度,推动了财政相关制度的建立与完善

   根据地审计监督制度的目的一方面是严格财政制度、监督财政预算有效合理使用;另一方面是审核财政预决算,并对财政预决算情况进行鉴定。审计监督制度具体规定的各项审计内容使得根据地审计工作有法可依,预决算制度能够确实执行,从而保证了审计工作能在根据地财政开支中发挥巨大的监督作用。在财政极为短缺的战争时期,审计监督制度对中共财政制度、财务管理制度起到了直接的监督与落实作用。在审计监督制度这面“镜子”的监督下,根据地财政方面的几种制度如金库制度、预决算制度、会计制度等逐步建立并完善。例如,各级财政机关的一切收入都要归入金库,没有行署签发的命令,金库不能支付任何款物,“供给标准规定之内有批准之权,供给标准未规定之开支,一律要经过财经委员会批准后,通知本署批准并根据预决算制度始得开支。”[13]随着审计制度的实施,财务逐渐改变了“原来的老流水账记账法,甚至没有账的现象。”[13]会计人员对预决算制度的执行亦有了比较正确的认识。可以看出,审计监督制度推动了财政相关制度的建立与完善。反过来也可以说,正是预决算制度的建立催生了审计制度,“因为没有建立和健全金库制度,大家不做预决算也可以支用款项,因而也妨碍了审计制度的建立。”[13]显然,财政制度、财务制度与审计制度相互影响、相互促进。

   (二)揭露了浪费与贪污腐败等行为,实现了精简节约

   根据地审计监督制度坚持厉行精简节约的原则,有力揭露了机关干部的浪费损失与贪污腐败等违法行为。毛泽东早在苏区时期就曾指出:“节约每一个铜板为着战争和革命事业,为着我们的经济建设,是我们会计制度的原则。”[14]可以说,战争时期保证各类财政制度的执行,更重要的是为了避免财政浪费的现象。显然,审计监督的重要目标就是严抓各部门开支,杜绝贪污浪费。随着审计制度的建立与执行,不少浪费与贪污现象被审计机关揭露,如“离石二区区长张穆俊1945年把行署拨款买下棉花卖去570斤,卖了公粮20石,提了公款300元。”[13]可见,即便在极为艰苦的革命战争时期,党风廉政建设也始终是党建的重要工作,而审计制度则在这一廉政建设中起了极为重要的作用。1949年5月,中共在总结过去九年财政工作时指出:“建立与贯彻了审计与预决算制度,保证了各系统人员马匹编制的执行与精兵简政工作,……同时并防止了虚报人数、冒领款项。”[13]显然,审计监督制度能够有效预防根据地的浪费与贪污现象,推进有限财物资金的合理使用,这对于加强根据地经济建设、制度建设与党风廉政建设均具有重大意义。

   (三)抑制了金融波动,规范了银行财务制度

   审计监督是根据地金融稳定的重要保障。中共对金融领域尤其是银洋、法币的使用进行审计监督,对于维护根据地物价稳定、抑制金融波动具有重要意义。战争时期,一方面,危害根据地金融稳定的行为广泛存在,如私自使用银洋导致农币价值下跌、物价上涨等现象较为普遍。“1945年年底临、离与兴县等地由于走私者贬价大量吸收赤金、银洋、布匹等,……促使农币价格由170元至200元之比价逐渐落到250元上下。”[13]另一方面,民众对根据地货币信心不足,甚至连政府贸易局系统的人都怀疑农币不能用,对本币没信心。在这种情形下,对银洋、法币使用情况进行审计监督,不仅能直接地对稳定物价起到作用,而且能够提高人们对农币的信心从而间接地稳定物价。在审计监督制度的推动下,根据地银行的财务制度亦相应建立并逐渐规范。1943年7月30日,《西北农民银行会计规程》颁布[15],该规程的颁布标志着根据地银行会计制度开始走向规范。显然,审计监督有助于进一步规范银行的行为与财务活动,在一定程度上也维护了根据地金融稳定。

   (四)提高了中共政府信用,锻炼了中共执政能力

   审计监督制度的创立与实施提高了中共在根据地执政的信用,锻炼了其在根据地的执政能力。审计监督与中共国家治理有着深厚的历史渊源。马克思指出,国家职能“既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行,又包括由政府同人民大众互相对立而产生的各种特有的职能”[16]。审计监督制度通过其职责,对根据地各机关、部门、人员进行监督和制约,对违规、违法行为进行揭露,从而提升中共政府信用与执政能力。根据地审计监督制度的产生与发展源于财政,而财政又是提升中共执政能力的重要基础和支柱。可以说,审计监督进一步提升了中共的执政能力。具体来讲,革命战争时期,中共在根据地的主要目标是保证供给、支持革命战争,“今后政府的中心任务为发展生产,保障部队供给,尤其供应前线的需要。”而财政则是完成该目标的基础,“因之特作如下决定,为了今后生产与财政结合,收入与支出的掌握合一,……所有关于供给、被服、兵站、运输等后方勤务工作,均应划归政府负责。”[13]显然,中共在根据地的目标、需求决定了审计监督制度的产生,其保证供给、支持革命战争的目标则决定了根据地审计的主要内容和方向,而审计监督制度则通过发挥其职能,不断为人民服务,进一步提升中共的执政能力,实现根据地的良好治理。

   (五)丰富了新民主主义审计监督事业

   审计制度监督了根据地财政预决算的执行,一定程度上推进了根据地审计及财政制度的近代化,为革命战争胜利提供了重要的制度保障。可以说,根据地审计制度适应了当时的政治经济形势需要,丰富了新民主主义审计事业。根据地审计监督制度是新民主主义经济条件下中共的审计制度实践,亦是中国共产党进行根据地经济、政权建设的一项重要工作,为新中国审计监督制度及中国特色社会主义审计事业的形成发展奠定了坚实的基础。

   四、根据地审计监督制度的局限性

   毋庸置疑,根据地审计监督制度从诸多方面支撑了中共革命与建设的胜利,有着重要的历史作用。然而,应该看到的是,由于其外部环境和所处的历史阶段,根据地审计监督制度不可避免存在着局限性,还处于起步和探索阶段。

   (一)审计制度不系统、不完善,独立性不够

   从抗战时期到解放战争时期,审计监督制度经历了从无到有、从粗糙到逐渐细致的演变过程。在其创立与发展过程中,中共在审计制度建设方面做了很多努力,但由于客观条件所限,审计制度仍然不系统、不完善,独立性不够。主要表现在以下三个方面:第一,审计制度与财政、税收、会计等其他制度尚未形成系统的上下贯通的一套手续制度。各种制度在各地各自为政、各有一套,从而使得审计制度无法有效执行,上层亦无法全盘掌握审计执行情况。第二,一些审计制度规定不切合实际。由于在审计制度制定时未能进行充分的调研,导致一些审计制度规定不切合实际。如供给标准内的粮食、医药费等,常常规定的太少,标准经多次修改,导致审计制度执行时不知按什么标准[13]。第三,审计独立性不够。总体来看,审计机关的法定地位是比较高的,也具有一定的独立性。然而细致考察可发现,审计机关的主要工作是审核各机关、部队等单位的预决算,包括供给标准的制定、预决算的编制及要求等都属于审计机关承担的范畴。显然,这时期的审计与财政并未完全分开,审计机关所做的工作更多是财政预算管理和监督工作。即便审计机构有独立性,但在工作内容上与财政并不独立。这种分工有其历史根源,但弊端是显而易见的。这种分工导致审计机关不能充分发挥审计监督的作用,而是把精力主要放在编制预决算等具体事务上。

   (二)审计工作上下脱节

   纵观根据地的审计制度,其制度规定是较为细致、全面的,中共也反复强调审计制度的重要性。然而,历史表明,审计制度的执行情况是差强人意的。制度和实践存在反差,审计工作上下脱节现象严重。显然,基于马克思主义理论的中共上层制度,尽管表述非常具有合理性和逻辑性,但其理论阐述和具体实践之间存在差别,现实的实践常常与理论阐述不能完全吻合。例如根据地政权成立伊始,中共就曾指出一切财政开支不仅要有预算,还要有定期决算。但直至1941年底,决算执行效果并不好,行政方面实际做了决算的占应做比例的不足三分之一。1942年10月晋西区党委检讨,“在某些制度上,还没有确实建立(如金库制度、审计制度),或者还没有健全(如预决算制度、会计制度)。”[13]1949年3月贾拓夫指出:“许多数字经不起考验,一经考验就矛盾百出、问题百出。”[17]具体到基层,审计监督制度的执行情况就更差,不少县、区、村对审计监督制度不严肃,很多问题不能及时监督、解决,甚至连村落、人员数量都没弄清楚,账簿记录亦常出差错。可见,审计工作上下脱节的现象较为严重。据长期在晋绥边区工作的基层干部高鲁记载:“关于粮秣问题,现在(1946年)区上对各行政村数目有多少不清楚,尤其是合并的村子更不清楚,贪污的也不清楚。”[18]显然,虽然中共上层一再强调审计监督制度,但在具体贯彻执行上,审计工作还有待进一步加强。

   (三)审计人员缺乏且业务素质较低

   自根据地审计制度创建以来,审计机关的各级领导均由各地党政军领导担任,其权威性是无疑的。然而直至新中国成立前夕,审计人员数量仍极为缺乏,人员的业务素质也较低,不能满足实际需要。如1941年12月中共晋西区党委指出:“各专署各县因干部缺乏,审计员都没有补充起来,审计工作由会计兼任。”[13]由于干部缺乏,很多工作人员文化水平较低且没有工作经验,一些人甚至不知道预决算单据的填写办法。1949年,贾拓夫指出:“我们的人员、马匹老算不确,人民负担老算不清,粮食收支、生产成本、家务状况等往往似清非清。……有些领导机关对于数字(会计、统计等)的重要意义,直到现在还没有足够的认识。”[17]显然,不少干部不仅审计业务水平低下,而且审计意识淡薄,对审计制度的重要性未给予足够认识。比如有的干部轻视或忽视预决算制度,并说:“从未领款,就要辑造预算;从未报销,就要什么条据,都是革命同志,谁还捣鬼吗?”[13]无疑,干部缺乏及业务素质低下影响了审计监督作用的充分发挥,干部(尤其是基层审计干部)的审计意识与业务素质有待进一步提高。

   五、对当代国家审计监督制度的启示

   历史是过往的,又是发展的,历史就是当下和过去之间不断的对话。事实上,历史与当下之间并无绝对的界限。中共在革命根据地的审计监督与当代更是有着千丝万缕的历史联系。因此,毋庸置疑,根据地审计监督制度对于新时代审计监督有着重要的启示。在此意义上,根据地审计监督制度不仅是中共革命与经济建设历史的一笔宝贵遗产,而且完全有可能成为推进新时代审计监督及党风廉政建设、提升国家治理能力的精神源泉。进入新时代以来,审计已成为党和国家监督体系的重要组成部分。在此时代背景下,如何汲取革命根据地时期审计监督的经验教训,便成为具有现实意义的课题。根据地审计监督至少在下列方面对当代审计监督具有启示意义。

(一)强调审计的历史连续性,为中国特色社会主义审计制度研究提供基础 (点击此处阅读下一页)


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文章来源:审计与经济研究. 2019,34(
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