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吴心伯:拜登执政与中美战略竞争走向

更新时间:2021-03-28 09:50:39
作者: 吴心伯  

  

  

〔提 要〕 拜登政府继承了特朗普政府视中国为主要战略竞争者的认知,竞争是拜登政府对华思维的核心概念、对华政策的组织原则以及处理对华关系的基调。但在竞争方式上,拜登政府与特朗普政府有着重要区别,如更加注重提升美国自身的竞争力,更多利用盟友体系和多边机制,强调"巧竞争",不排除与中国的必要合作等。拜登政府的对华战略竞争将受到一系列内外因素的制约。在新的形势下,中国将更好地应对来自美国的战略竞争,对一个竞争性越来越突出的双边关系善加引导和塑造。未来四年,中美关系发展主要存在竞争加合作型、竞争主导型和竞争一冲突型三种互动模式,两国应着力避免竞争一冲突型关系模式,争取竞争加合作型关系模式,确保良性竞争主导型关系模式。

   〔关 键 词〕拜登政府、中美关系、战略竞争

  

   特朗普执政四年,给中美关系造成了史无前例的破坏。随着拜登入主白宫,人们普遍关注如下问题∶拜登对华政策与特朗普对华政策有何不同?美国将如何开展对华战略竞争以及中国应如何应对?中美关系在未来四年将如何演变?

   拜登政府面临的国内外环境与四年前大不相同,这将在很大程度上决定他的执政议程和优先关注领域。在对华问题上,拜登将继承特朗普政府对华战略竞争的基调,同时进行一些重要调整,这对两国关系既意味着挑战,也蕴含着机会。与此同时,随着实力地位的增强和博弈技巧的不断提升,中国将对中美关系走向发挥越来越重要的塑造作用。未来四年,中美关系存在缓和与改善的重要机遇,在中美关系演变的大趋势下,这种调整可能只是战术性的,但却极为关键。

  

一、拜登对华政策环境

   拜登上台后,首先要面对的是异常棘手的国内问题,控制新冠肺炎疫情、恢复经济、改善种族关系等是当务之急。鉴于新冠肺炎疫情在美国肆虐,要完全控制疫情需要半年甚至更长时间,经济恢复在很大程度上取决于疫情发展,而种族矛盾是美国的系统性痼疾,短期内难望有重大改善。因此,拜登的执政议程将以应对国内挑战为主导,但因短期内难以取得显著进展,其在政治上仍将处于比较弱势的地位。

   就对华政策而言,拜登面临的首要问题是处理特朗普留下的负遗产。特朗普政府将中国定义为美国最主要战略竞争对手,主张采取强硬对华政策以应对中国挑战,这在美国政策界基本形成了共识。但特朗普政府对华发起无底线的战略竞争和不计后果的战略对抗,前所未有地重创了中美关系。如何收拾这个烂摊子,是拜登处理对华关系的最大难题。

   从外部看,过去四年间中国已发生了重要变化。2016 年,中国经济总量约为美国经济总量的60%;2020年,这一比例已跃升到70%以上,田中美力量对比差距进一步缩小。中国如期实现了脱贫攻坚目标任务,这不仅是中国历史上的巨大成就,也为人类减贫事业、人类社会发展作出伟大贡献。中国顶住了特朗普政府发起的贸易摩擦、技术封锁,快速有效地控制了国内新冠肺炎疫情,率先恢复经济强劲增长,充分体现了中国制度的活力和韧性,大大提升了中国人民的自信心和自豪感。面对外部环境变化和自身新发展阶段需要,中国及时调整发展战略,大力推进关键技术自主创新,构建双循环发展格局,继续扩大对外开放,推动《区域全面经济伙伴关系协定》签署,完成中欧投资协定谈判。在新的历史条件下,中国积极实施新的战略布局,发展态势和前景看好。

   与此同期,在特朗普政策冲击下,美国的外部环境严重恶化。在"美国优先"理念驱使下,特朗普政府对国际机制采取"不合则去"的粗暴做法,创下美国"退群"的历史记录。特朗普悍然向一众盟友发起贸易战,退出《巴黎协议》和伊朗核问题全面协议,对德俄合作建设的"北溪二号线"天然气管道项目发起制裁,单方面从德国撤军,在军费分担问题上向日本、韩国施压,等等。这一系列举措损害了盟友利益,激起了盟友对美国的严重不满,盟友与美国离心离德的严重程度几乎前所未见。特朗普发起对华全面战略竞争,对华打压无所不用其极,对中国的政治攻击如冷战重演,外交对抗烈度史无前例。特朗普政府的霸凌行径引起了大国关系激烈动荡,破坏了应对全球性挑战至关重要的大国合作,威胁了全球产业链、价值链、供应链安全,践踏了国际规则与秩序。特朗普政府在"美国优先"口号下,为谋一己之私而不择手段、不顾底线,其对抗性、破坏性和危险性充分显露,使美国从现存国际秩序的缔造者和维护者变为最大的破坏者,其在国际社会的声誉和信誉遭受重创。

   美国国内议程的优先性、特朗普政治遗产掣肘、中美互动态势变化、美国国际地位与影响力下降等因素,都将严重制约拜登政府对华政策的设计与实施。在未来四年内,美国对华政策将很难彻底摆脱特朗普留下的阴影,美国对华关系改善将是渐进的、有限的甚至是艰难的。

  

二、美国对华战略竞争新态势

   拜登曾在竞选中表示,美国"最大的竞争对手是中国";其在入主白宫后又宣称,中国是美国"最严峻的竞争对手",美国要在经济、安全、外交、人权、知识产权、全球治理等领域与中国展开竞争。国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)把处理与中国的关系定义为"21世纪最大的地缘政治考验",断言"中国是唯一拥有经济、外交、军事和技术力量来严重挑战稳定与开放的国际体系的国家"。白宫新闻秘书珍·普萨基(Jen Psaki)表示,"我们正同中国进行激烈竞争","与中国的战略竞争是21世纪的关键特征"。由此可见,竞争将是拜登政府对华思维的核心概念、对华政策的组织原则以及处理对华关系的基调。与此同时,拜登政府可能重新界定竞争在对华战略中的地位以及对华竞争的主要内涵,进而在对华竞争方式上有所改变。

   拜登政府对华竞争的重点将围绕如下几方面展开∶

   第一,技术之争。技术被视为"美中竞争的中心",为保持美国在技术创新方面的领先地位,拜登政府将在量子计算、人工智能、半导体、机器人、新能源、生物技术、先进材料等重要技术领域展开对华竞争。在竞争方式上,一是阻止中国获得先进技术、新兴技术和重要基础技术,防止中国缩小与美国技术差距;二是加大研发投入,确保美国技术优势。与特朗普政府滥用国家安全名义对华实施广泛技术脱钩不同,拜登政府可能采取所谓"小院高墙"策略,缩小技术封锁范围,加强对关键核心技术保护。在对华技术竞争方面,拜登政府将更加重视多边手段,除了拉拢盟友强化对华技术管制外,还可能与核心盟友一道合作开发通信设备,推动构建不依赖中国的半导体供应链。此外,拜登政府还会通过加大科研投入、增加购买美国商品与服务的支出,来保持美国在人工智能、量子计算、半导体、5G 等领域的优势地位。

   第二,规则之争。拜登声称信奉"公平贸易",为确保国际经济规则对美国有利,要在数字和生物技术等领域建立新国际规则,并修订关于补贴和政府采购方面的国际贸易规则。拜登上任后表示,美国将同中国展开"极端竞争"(extreme competition),聚焦国际规则。"具体而言,美国将重点关注国有企业、劳工标准、环境标准、知识产权保护、"强制转让技术"等方面,与中国进行规则博弈。为防止中国主导数字经济技术和产业,拜登政府还将尝试推动建立多边数字基础设施标准与规则,以保护数据隐私、防止"威权政府"利用数字技术监视本国公民等为借口,挤压中国数字经济企业的国际市场。

   第三,价值观之争。国务卿布林肯把"复兴民主"(Renew democracy)列为美国外交优先事项,誓言要在全世界支持民主,特别强调要在对华关系中捍卫美国价值观。拜登政府在对华竞争中突出价值观因素,除了沿袭民主党一贯的理念偏好外,更有对内动员民众支持、对外拉拢盟友等实际的政策考虑。在竞争方式上,与特朗普政府赤裸裸地攻击中国政治制度和执政党不同,拜登政府将更多地通过议题导向策略,在涉港、涉疆、涉藏等问题上对华施压,并与中方关切的议题挂钩,讨价还价。同时,拜登政府还会积极动员盟友,如召开"民主国家峰会",组建针对中国的联盟。

   第四,安全之争。在对华安全竞争方面,拜登政府会继承奥巴马政府"亚太再平衡"战略和特朗普政府"印太战略"的主要内容,以西太平洋为安全竞争的重点,继续关注南海,加大对台海的介入。在竞争方式上,美国将扩大在相关地区的军事存在,增强美军在西太平洋的攻防能力,提升美台军事与情报合作力度,协助一些东南亚国家发展海上力量等。拜登政府将继续以日澳印四国合作为主要平台,同时加大对一些东南亚国家的拉拢力度。此外,网络空间也被美国视为对华安全竞争的重要领域,将从能力、规则等方面强化自身优势。

   第五,金融之争。特朗普政府对华发起金融战,限制中国公司在美上市及美国资金进入中国股市,并对一些中国公民个人和实体机构实施金融制裁。除了可能延用上述做法外,拜登政府还可能出手狙击人民币国际化。在美元进入贬值周期、中国经济增长和人民币升值前景看好的背景下,人民币国际化步伐将进一步加快。在美国看来,这将挑战美元霸主地位,抑制人民币国际化进程将成为拜登对华金融竞争的重要潜在选项。具体措施包括阻挠增加中国在世界银行和国际货币基金组织中的投票权和份额,阻止一些国家将人民币纳入储备货币、与中国达成双边货币互换协议等。

   在竞争方式上,拜登政府将与特朗普政府有着重要区别。特朗普政府对华竞争重点在于竭力打压、削弱中国,拜登政府则更注重提升自身竞争力,从加大科研投入、推出产业政策、改善基础设施等方面,谋求通过振兴美国赢得竞争。特朗普政府对华竞争以单边行动为主,虽然也试图拉拢盟友和其他国家共同对抗中国,但其浓厚的单边主义色彩和对同盟纽带的削弱使其建立反华联盟效果不彰,拜登政府将更加注重与盟友协调,在经贸规则、技术管制、投资限制、价值观、安全等领域争取盟友配合与支持,拜登政府还会积极利用世界贸易组织、二十国集团等多边机制,通过规则的制定、修改和议程设置等方式,推进对华竞争。特朗普政府对华竞争不计后果、不惜代价,"杀敌一千,自损八百",其对华加征巨额关税,其中很大一部分由美国消费者、制造商买单,拜登政府注重竞争的成本控制,强调"巧竞争",减少硬对抗,避免两败俱伤。特朗普政府对华战略竞争滑向战略对抗,几乎排除了对华合作,拜登政府则明确表示要在应对气候变化、核不扩散和全球公共卫生安全等与中国有利益交集的问题上进行合作。

毫无疑问,拜登政府对华战略竞争将受到一系列因素制约。首先,美国国内政治、经济、社会形势的演变。美国国内政治与社会矛盾能否得到缓解,新冠肺炎疫情能否在短期内(半年左右时间)得到有效控制,经济能否逐渐恢复并避免发生新的危机,这些都充满着不确定性,将极大地影响拜登政府在外交上投入的资源和精力。其次,利益集团的影响。特朗普政府以非建制派姿态,在对华问题上竭力排除华尔街、硅谷、制造业、零售业等相关利益集团影响,而拜登政府则是典型的建制派,与美国各利益集团有着千丝万缕的联系,相关利益集团将谋求对拜登政府的对华政策施加影响。最后,盟友的作用。拜登政府强调将在对华问题上加强与盟友协调,不仅意味着美国将在处理对华关系时争取盟友的支持与配合,也意味着盟友有机会影响华盛顿的对华政策。拜登政府尤其看重与欧洲盟友在对华问题立场上的协调一致,宣称"我们必须一起为同中国的长期战略竞争做准备"。然而,欧洲在对华关系上的利益诉求与美国并不完全相同,二者对中国的看法也存在分歧,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国际问题研究》2021年第2期
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