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阎步克:中国传统政体与韦伯官僚制问题续谈

更新时间:2021-03-25 22:25:40
作者: 阎步克 (进入专栏)  
领俸官吏与官僚行政的发展,都被历史学家们用为证据。拜占庭的帝国官员由皇帝任命,其薪俸成了财政预算的大头儿,仅首都的政府机关即多达2500个,占全国1/6。莫卧尔帝国拥有“曼萨卜达尔”身份的官员,在1690年为11456人(另说8000人),他们当然还不是官吏的全部。奥斯曼的国务会议之下设有“一整套精心完善的庞大官僚机器”,17世纪前中期的文官多达3万,武官多达6万。绝对主义的普鲁士,是一个“至高无上的官员队伍的国家”,19世纪初官、吏约2.3万,20世纪初法官与行政官膨胀到了39万。法兰西第二帝国的官僚机构,拥有50万官吏。汉帝国正编官、吏达十几万,是同期的罗马帝国官数的4倍。盛唐官、吏合计约36.8万。清后期官、吏、衙役合计可达一二百万。在拥有庞大官吏队伍一点上,这些政权特征类同。   可以说,典型的专制政权,都以发达的官僚组织为特征。甚至不妨说,“专制”这东西就是通过一群官吏来实现的。官僚制以系统、精准、高效的方式,保障与落实了“绝对权力”。部落酋长、游牧君主即便专横暴虐,与专制帝王仍不能混为一谈:他们的权势没有官僚制的稳定支持。日知认为,先秦的桀、纣、厉、幽不算专制君主,秦始皇才算(20)。其道理显而易见:秦始皇拥有集权官僚制,夏王、商王、周王没有。   官僚制的重要性,在孟德斯鸠讨论政体之时,被不恰当地忽视了。而在其之前,马基雅维里已看到君主有两类:一类君主通过一群臣仆来统治,臣仆身份取决于君主的恩宠,如土耳其皇帝;一类君主与诸侯统治,诸侯拥有自己的领地臣民,如法兰西国王(21)。17世纪的卢瓦索分出了两种贵族:承担公职的公共型贵族、享有土地的私人型贵族,前者支配臣民,后者支配奴仆(22)。对君主或贵族的上述分类,都以官吏或公职为着眼点。   政体类型学的相关讨论,在古希腊到孟德斯鸠的时代,主要集中在统治者的类型上;而现代的政体学已发展为“政体体系”的分类了,视线扩展到了整个政权的结构与功能。这样,官僚制的问题就更凸显了。人们把封建制(及贵族制)与官僚制视为两极。亨廷顿概括说:官僚制国家是“金字塔式权威结构”,封建国家却是“等级权威结构”“官僚政治国家的实质是权力自上而下的单向流动,封建国家的实质是处于社会—政治—军事结构中不同等级的人们分享权力和义务的双向制度”(23)。因权力的分立制衡足以打破“权力自上而下的单向流动”,所以达尔指出:“在民主国家,政治和官僚精英力量固然强大,远胜于普通公民,但他们还不是专制君主。”(24)反过来说,如无宪政制衡,官僚制便是通往专制的康庄大道。李剑鸣:“单一的行政首脑体制具有先天的非民主特性。”(25)

   2、文官体制对皇权的限制

      当然不能否认,文官体制对专制皇权也构成了限制。皇帝可以行使的权力大致有两种:基于制度、法律的规范化权力,以及不受制度、法律约束的“为所欲为”权力(26)。两种权力的并存,是官僚体制的固有特征(27)。当上峰试图大刀阔斧突破惯例时,下属可以因不合成规而加抵制,也可能因既得利益受损而加抵制。那么首先,文官体制对皇帝的后一种为所欲为的权力,确有限制。“政治的支配者在面对训练有素的官吏时,经常会发觉自己就像个面对着‘专家’的‘外行人’。”(28)官僚行政是一种“理性行政”,操纵这架复杂机器,就不能无视技术规程。进而,官僚们还经常发展为利益集团。皇帝好比雇主,官僚好比雇员,若雇员联合起来跟雇主斗心眼儿、争利益,这雇主就有麻烦。   余英时甚至断言:“君权的行使在事实上所遭到最大的阻力,则来自传统的官僚制度。”儒家意识形态和君主累积的统治经验,当然也限制了皇帝——若干文化学者对此津津乐道,且极意渲染——可余英时认为,那些文化性的限制其实相当微弱,只有官僚制的限制才比较真实。史实表明,即便是“绝对权力”,也可能在官僚前面一筹莫展。余英时举例说:普鲁士的腓特烈大帝屡次下诏废除农奴,都受阻于官僚而失败了;若得不到官僚支持,沙皇也不能有何作为(29)。这样的例子还有不少,又如奥斯曼帝国的官僚们,也时不时地跟皇帝明争暗斗,抵制改革。   不过,余先生最终这样总结:“官僚制度毕竟只是传统政治体系中的一部机器,它本身在很大的程度上仍是受君权操纵的。它只能要求操纵者遵守机器运行的合理轨道,但是却无力阻止操纵者运用这部机器去达成甚至是相当不合理的任务。”熟悉中国古代政治的学人,对此必能心领神会。孔飞力的《叫魂》一书颇受赞扬,其独到之处,就在于揭示了清朝皇帝是如何以反常规手段,来驯服官僚的“常规权力”的(30)。在中国能找到更多例子,表明这种角力的胜利者多半是皇帝。那么首先,文官体制所限制的,主要是皇帝“为所欲为”的权力,但很少危及、甚至是维护皇权神圣性的;进而,官僚“常规权力”形成的限制,也经常被中国皇帝轻易突破。   确实有些时候,官僚阶层赢得了较大自主性。在17—19世纪的普鲁士,罗森伯格就看到了两种情况:在弗里德里克·威廉一世这个恶霸的统治下,官僚“出于恐惧而屈从于权威”;而拿破仑时代的普鲁士,由一群职业官僚统治着,君主宛如一名“最高行政长官”。罗森伯格把前者称为“王朝专制主义”(dynastic absolutism),把后者称为“官僚专制主义”(bureaucratic absolutism)(31)。二者都属专制主义,但最高统治者与官僚的相对关系有异。在“官僚专制主义”之下,王权的亮度下降,官僚的权势比较耀眼了。   如果官僚集团的权势与自主性继续增长,发生了特权化、封闭化以至世袭化,还可能发生“官僚的贵族化”。拉斯基指出:“在极端的情况下,官僚还会变成世袭阶级(a hereditary caste),为他们的个人私利而操纵政权。”18世纪的法国官僚就曾变成了贵族(32)。艾森斯塔得阐述了两种官僚取向:“服务取向”与“自利取向”,后一取向的极端发展,会使官僚变成贵族的一部分(33)。伦斯基提出了一个以官僚与贵族为两极,以此来“衡量官僚和贵族的连续统”的分析法(34)。不同政权中的官吏在这个“连续统”上,其特征可能偏向官僚一端,也可能偏向贵族一端。   官僚制与贵族制的此消彼长,是一种重大历史现象。阿拔斯王朝的哈里发,以官僚代替了阿拉伯贵族;普鲁士的弗里德里克·威廉一世让中产阶级出身的官员担任高职,“因为这些人比贵族更听话”;在法兰西第二帝国,专制者与官僚合作,“消灭人民群众和国家权力之间的贵族中间阶梯”。战国变法打击贵族,实行官僚政治,最终迎来了皇帝专制。魏晋南北朝情况相反,此时士族门阀崛起。王亚南视之为“官僚贵族化”(35),相当准确。在上述的“连续统”上,中古官僚向“贵族”一端偏转了很多。士族权势上升,皇权便黯然失色。对汉唐间门阀与皇权的此消彼长,田余庆先生的《东晋门阀政治》提供了卓越阐述。   中古皇权的“盛—衰—盛”的历史轨迹显示:官僚们是可以限制、甚至削弱专制的,不过那是通过“官僚贵族化”的方式。然而,这反过来侵蚀了文官体制自身。此时文官体制的扭曲衰败了,而不是更成熟发达了。

   3、作为政体概念的官僚制

      一大群官吏的存在,本身就是一种决定政体的因素。在19世纪,欧洲的官僚制获得了长足发展,随即就有人把官僚制看成一种统治形式、看成一种rule by the bureau的政体(36)。如拉斯基所概括:“官僚制这一术语通常用于一种政体,它完全由官员控制,以至于官员的权力损害了普通公民的自由。”(37)   阿尔布罗评述说:“如果径直以‘谁掌握权力’而不是‘权力对谁有利’这种方式提出问题,那么,官僚制、君主制或贵族制的概念,就可以看作是对在任何时候都掌握权力的群体或个人的性质的说明”“政权的类型划分应以不同群体的相对权力作为基础,某一社会可能比其他社会更具官僚制性质。”(38)如果把“政治势力”也用做区分政体的尺度,那么,领主塑造了封建制,贵族塑造了贵族制,僧侣塑造了神权制,平民或市民塑造了民主制,官僚凭什么就不能塑造一种官僚制呢?   拉斯基的历史观是“历史是集团斗争的纪录”(39),属于“政治势力”的政体视角,而且含有马克思“国家是统治阶级的工具”论点的影响。20世纪以来,一些马克思主义学者也日益感觉,官僚制的问题已无法绕行,必须给予更大的重视。囿于经典阶级理论,托洛茨基等人认为官僚尚不能构成一个阶级,但也开始使用“官僚专制”概念了(40)。德热拉斯、魏特夫则创造性地发展了阶级理论,前者把苏联等国家的官僚视为一个阶级,后者把东方专制政权的官僚视为一个阶级,一个决定政体类型的统治阶级(41)。继踵而来的梅洛蒂申说“官僚主义的集体制”(42),其著作在20世纪80年代对中国学人产生了不小影响。(附带说,毛泽东也曾有“官僚主义者阶级”的提法(43)。)   前述莫斯卡的三对六类政体中,“官僚体制”居于其一,跟封建制构成一对。在拉斯韦尔、卡普兰依精英支配而分出的8种政体中,官僚体制单列为一种(44)。阿伦特阐述了“传统官僚政体”跟现代极权主义的区别——也就等于把二者联系起来了,前者的欧洲实例是沙俄与奥匈帝国,它们是“藉由官僚直接统治人民(不仅仅是剥削而已)的政府”(45)。艾森斯塔得的《帝国的政治体系》,为“历史官僚帝国”(historical bureaucratic empires)这种体制的解析(46),提供了一套系统化的分析框架,可以视为专制官僚政体的教科书。   韦伯是现代官僚制理论的奠基人。他的“家产官僚制”概念,也不能忽略。在“传统型”的支配形式里,韦伯区分了家父长制(patriarchalism)、家产制(patrimonialism)、官僚家产制(patrimonial bureaucracy)。家父长制以个人性的“恭顺”为基础;当主宰者拥有了行政官吏和军事手段之时,家产制就出现了,“臣民”也出现了。封建制也是家产制的一种,不过若官吏制度继续发展,就登上了家产官僚制的台阶,告别了封建制。进入现代,支配形式变成了“法理型”的官僚制。当然,韦伯的这个模式,是以支配形式的“三分法”为基础的:传统型、法理型和卡里斯玛型。作为分析工具,“家产官僚制”的概念也有效力,所以“韦伯视角”也被学者使用着(47)。   百年来对官僚政体的研究颇为繁富。它们各有千秋、也难免各有缺陷,但总体上是照亮了官僚制与政体类型的密切关系。可以说,所有未能充分考虑官僚体制、官僚集团的中国政体讨论,都必将陈旧,甚至业已陈旧。   刘泽华说:“皇帝与官僚的结合,是中国古代君主专制的主体。”这是一个准确概括,也是很多学者的共同看法。(48)帝制中国无疑是一个“官僚帝国”。在《政体类型》一文中我们曾提出,如有人对“专制”一词怀有排斥心理,那么他也可以改称“集权君主制”。现在又可以说,“官僚帝国”也是“换标签”的一个可选项。“帝国”表明这是一个帝王统治的大型政体,“官僚”二字指明了发达官僚机构和强大官僚阶级的存在。

   三、法制、专制、“官僚制的法”

   1、关于“依法统治”与“既无法律又无规章”

   孟德斯鸠说:“专制政体是既无法律又无规章,由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切”;君主制政体(monarchy)则不相同,它虽然由一人执政,然而是依法执政的(49)。这段“既无法律又无规章”的评述,人们非常熟悉,都进了高中生的阅读资料和历史考题了。“依法统治”的提法,给这样的论点留下了空间:中国皇帝是依法统治的,所以不是专制君主。   确实,若论是否“依法统治”,帝制中国并非“既无法律又无规章”。秦帝国初创,便赢得了“海内为郡县,法令由一统”局面。唐律标志着中华法系的成熟,甚至成了“东亚刑律之准则”。斯坦顿爵士盛赞《大清律例》的正规、精密和理性:“我们很少发现有欧洲国家的法律像它那样丰富、连贯、严谨……摆脱了错综复杂、顽固褊狭和主观臆断。”(50)西欧至少在12世纪之前,通行的仍是因地因人而异的民俗法,甚至神判法,周密系统的制定法是人们所陌生的(51)。那么,为什么“有法可依”的中国王朝反倒是专制,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《北京大学学报(哲学社会科学版)》(2017年第02期)
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