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金良祥:从平衡到整合:拜登政府兼顾亚太和中东的战略展望

更新时间:2021-03-24 11:58:41
作者: 金良祥  

  

   内容摘要: 21世纪以来,美国奥巴马总统和特朗普总统都试图减少对中东地区的战略资源投入,以为增加对亚太地区的投入创造条件。这种平衡亚太和中东的战略虽部分得到了实施,但总体而言并未得到充分展开,中东牵制了美国大量的战略和外交资源。其原因既在于美国将中东视为其维持全球霸权需要经营的重要地缘板块,也在于美国国内政治深受中东问题的影响。拜登就任总统后,一方面,仍将会延续平衡亚太和中东的战略,但方式将会改变,美国将会在亚太地区投入更多的硬资源,而在中东地区主要通过外交和援助的方式维持其战略存在。另一方面,美国更有可能对其亚太和中东战略进行整合,以中东策应其亚太战略。这既是因为美国难以从中东地区全身而退的先前实践,也是因为美国战略界越来越认识到亚太和中东如同其他地缘战略板块一样都是美国全球战略的组成部分,而不应被视为相互独立的板块。

   关键词: 美国的全球战略;亚太;中东;拜登政府;战略整合

  

   问题的提出

   美国是一个长期奉行全球战略的国家。冷战期间,美国将在全球范围内遏制苏联及其领导的社会主义阵营作为主要战略任务。苏联解体以后,美国成为唯一的超级大国,凭借其政治、经济和军事优势将其影响力扩展到全球各地,美国一度不再面临真正意义上的地缘政治对手。进入21世纪以来,除传统的势力范围欧洲以外,中东和亚太逐渐成为美国战略上的重点关注地区,前者主要是因为非传统安全威胁的上升,后者则是因为亚太地区在全球经济中的权重上升。是故,21世纪以来美国历届政府均不得不在中东和亚太地区如何平衡使用战略资源问题上纠结不定。

   约瑟夫·拜登入主白宫以后,在将主要精力投入国内抗疫和恢复经济之外,仍不得不将大量精力用于外交和战略事务,其中必然包括中东和亚太问题。2020年12月1日,拜登在接受《纽约时报》资深专栏作家托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)采访时谈到了他上任后的三大紧迫问题,除了如何争取资金控制疫情这一重大国内问题以外,他还谈到了重返《伊核全面协议》以及如何遏制中国的问题。这两个问题,一个涉及中东,一个涉及亚太。2021年2月4日,拜登在美国国务院发表关于外交政策演讲,再度突出强调了亚太和中东议题。而拜登就职美国总统一个月后就对叙利亚境内伊朗目标发动报复性和反应性袭击以及公布卡舒吉事件的调查报告,加上他多次强调重返《伊核全面协议》等,再度表明中东仍将是美国全球战略的重要地区,仍将是牵制美国全球战略调整的重要地缘板块。

   可以预期,拜登政府在未来四年任期内,仍将会面临亚太和中东战略之困。一方面,拜登仍将面临如何减少对中东地区的战略资源投入,从而为增加对亚太地区的战略投入创造条件的任务;另一方面,出于维持霸权的需要,又不能使中东脱离其战略轨道。这一窘境不仅将继续对中东地区而且也将对亚太地区产生深远的影响。根据美国学术界的一些讨论,为解决这一困境,美国很有可能提出整合(Integrate)亚太和中东的战略,也即将中东视为策应其亚太战略的重要战略区域。

   所谓兼顾亚太和中东的战略,是指21世纪以来美国历届政府为维持其全球霸权而在亚太和中东两大重要地缘板块之间进行权衡、优化配置战略资源的战略谋划。以奥巴马政府明确提出亚太再平衡战略为标志,美国一度将两大地区平衡使用战略资源作为兼顾战略的手段,但未来可能采取新的手段,整合可能成为美国兼顾两大地区战略的重要趋势,也即将在亚太和中东之间实现战略联动,以中东策应其亚太战略。狭义上,战略资源主要包括军事人员的数量、武器装备的规模以及军事设施的数量等硬件要素。广义上,战略资源还包括用于实现战略目标的经济和外交手段。在涉及战略重心转移等重大问题上,领导人和决策者的时间和精力等也应被视为战略资源。在一段时间内,决策者的精力总是有限的,当决策者将主要精力集中于某一个问题时,其在另一个问题上投入的精力将必然减少。

   亚太和中东一直是美国全球战略中的两大重要地缘板块。进入21世纪以来,亚太地区因为中国长期高速经济增长,其地缘战略地位日趋重要,故而引起美国决策者高度重视,并导致其试图将全球战略重心转移到亚太地区。与此同时,由于美国对中东石油的依赖降低以及阿富汗战争和伊拉克战争的巨大消耗等原因,美国参与中东事务的意愿有所下降,如何减少对中东地区的战略投入是合乎逻辑的选择。所谓平衡两大地区的战略,主要表现为美国如何减少对中东地区的投入,并相应增加对亚太地区的投入。进入21世纪以后,尽管美国仍然保持“唯一超级大国”地位,但其总体国力呈现下降的趋势,战略资源捉襟见肘的问题逐渐显现。

   近年来,美国在亚太概念的基础上提出了印太战略,并在印太地区保持并增加了武器和人员的数量。美国在亚太地区军事力量部署得以加强,一定程度上应归因于其在中东地区采取的收缩战略。尽管如此,美国平衡两大地区的战略只得到部分落实,中东仍牵制了美国大量的注意力。对此,美国学者格雷厄姆·艾利森指出,“美国人一直在争论他们是否应放松左脚(中东)的施力程度,从而给右脚(亚洲)加压”,但美国从未“离开过中东”,“大约80%的国家安全会议聚焦中东议题”。国内学者刘中民也指出,“自2011年以来‘阿拉伯之春’引发的地区性持续动荡,特别是叙利亚内战、伊朗核问题、‘伊斯兰国’问题都对美国的全球战略重心东移构成了牵制和掣肘”。

   其中,伊朗问题尤其对美国全球特别是亚太战略形成了重要牵制。《伊核全面协议》被视为奥巴马政府标志性外交资产,但为达成这份协议,美国决策系统投入了大量的外交资源,仅2015年7月,美国时任国务卿克里便曾经在维也纳长住达18天。当决策者因为某一问题而疲惫不堪时,很难想象他(她)还能在其他问题上投入更多精力。同样,伊朗问题也牵制了特朗普政府的全球战略调整。“与伊朗的对峙和僵持严重限制了美国中东政策的空间和灵活性,在很大程度上牵制了美国精力、消耗了美国资源,使得美国难以在中东地区摆脱困境、减少投入,拖延并迟滞了美国在中东地区的战略收缩和全球战略布局的调整。”除此以外,巴以冲突、叙利亚化武等其他问题,都不同程度上牵制了美国决策者和决策系统人员的精力。

   国内和国际学术界虽然对美国平衡亚太和中东的战略有所关注,但并未对上述现象及其产生的内在机制以及影响进行比较深入的研究。在美国拜登总统履新之际,本文在探讨21世纪以来美国政府在亚太和中东地区之间进行战略平衡实践的基础上,分析美国实现这一平衡的现实困境,并展望未来美国继续推行兼顾两大地区战略的前景。

   美国平衡亚太和中东的战略实践

   21世纪以来,美国小布什、奥巴马和特朗普政府均认识到中国崛起所引起的亚太地区地缘战略地位上升的事实,并试图集中战略资源以遏制中国崛起的势头。美国上述战略虽然部分得以实施,但总体而言,部分受到中东问题的牵制,上述战略并没有得到充分的展开。

   (一)小布什政府:从围堵“战略竞争对手”到中东反恐战争

   小布什政府一度将中国界定为“战略竞争对手”。1999年11月19日,也就是大选的前一年,小布什在里根总统图书馆发表演讲称“中国为竞争对手而不是伙伴”,其团队核心成员康多莉扎·赖斯2000年之初在《外交》上也撰文声称“中国是战略竞争对手而不是战略伙伴”。当选总统之后,小布什很快便将上述政策宣示不断付诸实施。正是由于美国增加在南海海域对中国的抵近侦察,2001年4月1日发生了中美撞机事件,该事件不仅导致中美关系急剧恶化,而且坚定了小布什政府遏制中国的战略意志。2001年4月24日,小布什总统甚至在接受采访被问及如果台湾地区遭到中国政府攻击时,公然表示“美国将尽其所能帮助台湾地区进行自我防卫”。在小布什总统看来,协助台湾地区是美国遏制中国战略的重要组成部分。

   然而,就在美国紧锣密鼓地在亚太地区围堵中国的时候,“九一一”事件发生了,该事件几乎在一夜之间改变了美国对国家安全威胁来源的认知以及全球战略。此后,美国所发动的反恐战争既是一场报复性战争,也是出于美国对恐怖主义威胁的再认识。美国于2001年10月7日发动了针对“基地”组织及其庇护者阿富汗塔利班的报复性反恐战争。2002年总统国情咨文将伊拉克、伊朗以及朝鲜确定为“邪恶轴心”。2002年9月出台新的《国家安全战略报告》,将“恐怖主义与大规模杀伤性武器的结合”视为国家安全面临的主要威胁。2003年4月,小布什政府以伊拉克萨达姆政权与“基地”组织有牵连且正在发展大规模杀伤性武器为由发动伊拉克战争,将反恐战争扩大化。美国的战略重心相应转移到中东地区。

   (二)奥巴马政府:从亚太再平衡到应对中东剧变

   2009年1月20日就任总统以后,奥巴马便频频发表讲话,强调其对亚太地区地缘战略地位上升的重视。而2011年11月17日他在澳大利亚议会的演讲则充分演绎了其带领美国转向亚太的战略意志。奥巴马在演讲中声称,“美国正在把注意力转向广阔的亚太地区……已经指示国家安全团队将美国在亚太地区的存在和使命作为首要任务”。当时的美国务卿希拉里·克林顿也撰文指出,国际“政治的未来取决于亚洲,而不是阿富汗,也不是伊拉克”。她明确提出的亚太再平衡概念一度成为奥巴马政府标志性的外交政策。不仅如此,奥巴马政府也在实践中不断落实其政策宣示,任期之初便加入了东亚峰会,创建了美国—东盟峰会机制,加强了在澳大利亚的军力部署。经济上,美国还不遗余力地推动建设跨太平洋伙伴关系(TPP),试图重塑美国在该地区的经济影响力,甚至推出新的排斥中国的经贸合作标准。

   诚然,奥巴马政府的确为其从中东地区抽身而进行了大量的政策铺垫,包括上任之初便访问埃及发表演讲,承诺“美国与伊斯兰世界永不再战”,以及2011年11月开始从伊拉克撤军。然而,后来的事实表明,奥巴马政府非但没有实现中东收缩的任务,反而如其前任一样不得不在中东地区投入大量资源。2010年底开始的“阿拉伯剧变”席卷整个地区,尽管奥巴马政府不愿深度介入一些阿拉伯国家的内部事务,但仍然不得不作为西方的一员参与了利比亚战争,深度卷入并投入外交资源解决叙利亚化武危机。2014年中,“伊斯兰国”在伊拉克崛起,直逼伊拉克首都巴格达,美国又不得不在伊拉克投入战略资源打击“伊斯兰国”。而在其任职期间,伊朗核问题还在不断发展,奥巴马政府还投入了大量的外交资源解决伊核问题。

   由此可见,虽然奥巴马政府在实现战略重心向东转移方面不遗余力,但美国只是部分地实现上述战略意图,中东仍然牵制了美国大量的战略资源以及决策者的时间和精力。

   (三)特朗普政府:从印太战略到在中东地区组建“小北约”

   特朗普携“让美国再次强大”和“美国优先”的口号入主白宫,这一口号本身便是将中国作为主要参照,反映了其对中国崛起的担忧。2017年出台的《美国国家安全战略报告》指责中国“剽窃”知识产权,破坏规则获取经济收益,而且将中国与俄罗斯、伊朗等并列为美国的战略对手,指责中国试图取代美国在印太地区的领导地位,以国家驱动经济的模式重塑地区秩序。基于上述认知,特朗普政府不仅采取了经济上打压中国的政策,而且受军方、情报系统以及其他反华力量影响,加大在南海巡航力度,奉行围堵中国的政策。作为上述战略的集中体现,美国还提出了印太战略,试图在太平洋和印度洋之间的广阔区域组建遏制中国的联盟。刘鸣:前引文,第40~57页。

尽管美国在亚太地区的战略关注有所增强,但并没有按其所愿在中东地区实现实质性的战略收缩。特朗普政府将支持和保护以色列的利益视为己任,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《西亚非洲》2021年第2期
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