返回上一页 文章阅读 登录

秦小建:中国宪法体制的规范结构

更新时间:2021-03-23 12:44:08
作者: 秦小建  
是否就意味着部分政府主管部门可以依此进行文化限制和道德干预?国家进行精神文明建设,遵循国家的组织和运行逻辑。现代国家通过主权意志整合和民主程序汇聚人民的价值认同,将其凝聚为国家目标和价值体系,并以立法加以制度化。在这一过程之后,政府作为执行机关,通过执行立法来实现国家的价值辐射。就此而言,政府只能依据国家意志负责实施和落实,无权进行自主价值判断。实践中相关政府主管部门超越自身职责而替代整体国家,势必引发个体对其价值干预的不理解,并牵连到对国家功能的误解。[4]

   第三,对应于公民知情权的“国家”信息公开义务,是否等同于“政府”的信息公开义务?在国家的组织和运行逻辑下,公开义务显非政府一方承担,政府也并非只向公民一方公开。各个国家机关根据其与公民的宪法关系,承担不同的公开义务。政府除向公民公开信息外,还应向有权监督政府的人大公开。将“国家”义务狭隘化为“政府”义务的误解,肇源于对“国家”的抽象认知,将具有高识别度和强存在感的“政府”简单地视为“国家”的代言人。其后果是政府主导了信息公开,获得了可灵活规避义务的自我决定权,脱离了政府治理的宪法逻辑。[5]

   “国家”不能简化为“国家机构”(政府)。无论何种国家理解,都存在着国家构建的先在命题,它包括但不限于:国家为何构建?国家目的是什么?如何实现国家目的?在此基础上,方有配置国家职权、设置国家机构的政体安排。所以,在洛克、卢梭等关于政府(广义)和政体构造的理论中,均明确提醒了作为主权意志整合的政治社会(政治体)与作为执行机构的国家机构的区分,并清楚阐释了二者如若混淆所带来的后果。[6]涂尔干在分析“国家由谁构成?”时,认为把属于国家直接管辖的次级群体(议会、政府、法院、军队等)与国家本身混淆,正是使这个主题混乱不清的根源。次级群体具有专业化的行政管理职能,但只是执行部门;而国家是复合群体,通过次级群体组织化来引导集体行为,体现集体意识,并由此形成决议,再将决议传递给其他机构来执行。涂尔干比喻道,国家是社会思维的器官,执行机构与国家的关系,就好比核心肌肉系统和中枢神经系统的关系。[7]

   在观察体验上,在国家体制构建完成后,国家的正常运转依靠国家机构的职权运行。因此,并非在任何时候都要越过国家机构回到深层的国家组织原理。但不能忘记,正是藏于既有体制之后的国家统合和组织原理,决定了各个国家机构的设置、职权配置及相互关系。将“国家”等同于“国家机构”,省略了国家概念的宪法建构,忽视了宪法序言和总纲部分关于社会主义国家的目的、性质、任务的规范描述———事实上,正是这一部分的“国家”理解,表达了国家统合原理。此外,当个别国家机关的职权行使背离了体制安排,与其他国家机关发生冲突时,就涉及到对国家组织原理的运用。而在当下,监察体制改革与党和国家机构调整对国家体制产生深刻影响,国家体制面临结构性调整,有关国家组织原理的讨论就更为根本。此时,如若还停留于国家机构层面的局部探讨,势必会忽略这一根本命题。

   将“国家”简化为“国家机构”,遮蔽了作为“国家”外在表征的国家机构体系内部不同机关、不同职权之间的宪法关联。对作为执行机关的政府而言,尤其是基层政府和一线执法者,与公民的关系最为直接,因而也直接承受着公民不满及诸种指责,一旦处理不慎就可能演化成激烈的官民矛盾。这种矛盾是“政府—公民”的二元对峙结果。在对峙中,把政府行为当作国家行为的简单化倾向,就会以偏概全,加剧民众对国家的误解。如果政府也把自身作为国家的代表,就可能遗忘国家体制内设置的对它的监督和纠错机制。而这一机制,不仅是将二元对峙导入第三方解决机制的智慧彰显,更是作为国家的自我纠错机制,来缓冲某个具体国家机关的不当行为对国家认同的冲击。把政府作为国家机构的构成,将其置于国家对政府的监督体制中,彰显了优化社会矛盾处置模式的观念进步。

   (三)整体性“国家”观念的生成机理

   整体性的“国家”观念,并非中国所独有。西方民族国家的构建,就是以绝对主义国家奠定的统一疆域和整体主权为基础,经由“民族—国家”的双重建构,赋予了自身完成民族整合、执行民族意志、发展民族利益的总体使命。[8]现代民族国家的演进历史雄辩地说明,作为一种担负使命的整体构造,国家在塑造支配(domi-nation)模式过程中的核心功能从未缺席。这一支配功能,伴随着对二战后新兴国家转型的思考,在国家中心主义的浪潮中被演绎到极致。[9]国家中心主义以国家自主性、国家偏好、国家能力等概念设置将国家人格化,使国家成为一个“能够战略性评估自身处境、进而根据自身利益最大化原则采取行动的单一行动者”。[10]

   那么,为何这一整体性观念在中国如此强烈,并渗入国家治理实践?大一统的传统儒法国家结构是民众观念的总体背景。但更重要的原因或许在于,中国和西方国家形态的历史变迁存在着重大差异。西方现代国家建构路径虽各不相同,但一个普遍经验就是,均首先强调国家权力的集中,而后伴随着工业化的兴起,社会分工体系完善,公民权利勃兴,先前以整体性为优先的国家权力集中逐步走向合理分化,从而引发国家体制顺应时势的阶段性调整。[11]在西方,“民族”与“国家”,是一个相互支撑的双重建构过程。因而,在现代资本主义体系发展到一定程度后,“国家”就从整体迈向了功能分化。

   中国“民族”和“国家”的关系则不同。近代民主革命试图通过建立现代国家来实现民族救亡。“国家”作为革命伦理被构建,被赋予了终极价值。这是中国国家形态的初始限定。在没有社会自主秩序的情况下,这一整体性的国家形态很难主动超越这一初始限定。并且,由于近代革命的反复性,动员型的国家建构模式始终处于主导地位。这就缺乏足够的时间和空间,向以制度为中心的现代国家转型。反而在数次革命中,“国家”的道德化观念不断被强化。[12]改革开放后进入常规治理,但偏向经济绩效的发展导向,虽一定程度上推动了社会自主秩序的形成,仍无法为形式上已初具框架的现代国家体制提供充足的意义支撑和文明担保。

   就民众的认知而言,一方面,在动员型的整体氛围中,难以获得一种具有制度意义的现代国家观念感受;另一方面,由家国记忆、个体境遇和转型阵痛所叠加的民众观念,似乎对各种争议的国家观念都有一定程度的同情感,与此同时也会伴生出诸多困惑。在这种复杂的纠结下,民众更倾向于以私人感受简化对国家的理解,以私人导向(但冠之以对国家的道德理解)评价国家的作为,以私人立场表达对国家的期待。国家的公共性认知被相对化、碎片化,有关国家的理解难免表面化、肤浅化,亦由此趋向工具化、功利化。

   在民众情绪化认知的裹挟下,加之治理绩效考核的压力传递,部分国家治理过程的工具导向愈演愈烈。其后果是,国家的科层组织原理被无视职权分工的维稳式治理冲淡,国家统合的根基被片面的利益满足消解,国家理性被国家工具主义俘获。而这势必进一步强化民众对国家的误解,以致陷入某种程度的恶性循环。这不遑说是一种深重的国家治理困境。

   十九大以来,五位一体协调发展的“富强民主文明和谐美丽”现代化目标业已确定。当这一共识性的国家目标被宪法确认后,如何通过优良的国家体制安排,将其转换为公民成熟的现代国家理解,据此构建内在于现代国家的文明秩序,就成为了紧迫议题。在此意义上,国家治理体系和国家能力现代化建设,正是回应这一复杂议题的抓手。

   但应注意,框架性的治理体系建设并非根本,因为改革开放后的常规化努力已经构造了相对完备的国家体制。关键在于,在国家体制内部,如何通过合理的结构分化,来容纳国家与人民、政党、公民、社会等主体的关系,从而形成一种既承认多元、又有能力整合多元的规范性秩序。将宪法体制作为“国家”的规范表达,才能将传统的群众动员转化为制度化的治理,从而经由国家体制输出一种稳定的规范性理解。

  

   二、宪法体制作为“国家”的规范表达

  

   现代国家本身是一项复杂的事实。它的建构过程无法回溯到某种普遍适用的解释框架,其目的也不能被归纳为某种简单的构想模式。[13]这是因为,规范意义上的国家与作为国家秩序基础的社会之间,既有密切的互动,亦有激烈的对抗。社会始终自主存在,国家统一秩序源于社会的相对自足。但国家可以通过改造社会展现国家自主性和国家能力,推进国家目标实现。由此必然形成国家与社会的竞争和对抗。这种对抗竞争伴随着社会自足程度与国家自主能力的力量对比而呈现动态性。任何一种理想模式都因其静态性,注定无法适应这一动态过程。怀有理想的理性设计尚且如此,遑论由私人性主导的情绪化国家理解了。

   在这一视角下,导入国家与社会的复杂互动关系,并以结构化的体制设计,回应和超越特定时空下的价值诉求,成为思考国家问题的有效进路。齐佩利乌斯指出,政治系统的重要特征产生于有组织的结构中,同时在民主的“回授作用”的制度性支撑下,保有针对情势变化进行转型和调整的能力。[14]他形容道:“政治就像一个生动的过程,它需要持续地对系统要素进行适宜的‘调整’……调整至某种,例如最有益于总系统的状态,或者至少能够使总系统继续存续的状态。”[15]

   宪法是国家组织规则的规范化和体系化表达。[16]在逻辑上,宪法的首要任务不是限制权力,而是构造国家,使国家成为一个政治统一体。宪法构造国家,在逻辑上分解为以下四点:1.个体为何组建国家,这涉及到国家的目的和所组建国家的性质;2.为实现目的,国家应如何组织;3.国家组织后,应当如何运行;4.国家如若无法实现目的,应承担何种国家责任。宪法构造的国家,在规范上表达为宪法体制。在现代国家,宪法体制是主权者人民、政府、社会、公民之间的动态关联及由制度联接起来的组织形式。以图式表达,即“人民主权—代议政治—国家机构—公民”的循环结构。

   作为国家的规范表达,宪法体制所蕴含的主权者人民、国家机构、社会与公民的结构化关联,容留和保存了各个主体在不同目标导引下的行为进入国家的渠道,从而以总体意志的协调内在地消解对抗。体现为四大结构性安排:1.依托主权结构进行社会意志整合、共识凝聚和正当性获得,形塑国家目标;2.以主权输送正当性,构造政体和治理结构,经由民主立法程序将主权意志转化为国家意志;3.以“立法—执法”的国家决策及其实施,将国家意志转换为立法,通过执法实现对公民权利的保护;4.以公众参与和社会组织,型构公共领域,在此基础上构建“公民监督—公众(社会)监督—议会控制—主权救济”的监督体系。

   在国家与人民的关系上,一切国家行为均源于人民的正当性授权。然而,将国家视为抽象整体,只能停留于“正当性授权—行动”的形式化传递,却无法使国家行动内在地受到“正当性授权”的制约与规范。尤其当社会力量形成对国家的巨大压力后,不同层级的机构和不同职权的部门所作出的反应,很难协调成为传递正当性授权的连贯系统,乃至出现彼此冲突,这将消解正当性授权的现实认同。在宪法体制的结构中,至少包括正当性的代表机制、正当性的守护机制、正当性的行动机制,由此将正当性内化于宪法体制的各个构成和相互关系中。

   在国家与社会的关系上,国家治理应与社会保持动态性同步。在宪法体制框架下,导入了不同国家机关与社会在不同环节的联接。这一结构性的安排,界定了社会和公民参与对不同国家机关的不同影响,使其整体上服务于国家目标的制度化实现,也明确了社会和公民参与在不同逻辑下和不同环节下的功能。

在国家与国家机构的关系上,各个国家机关位于政体及治理结构的一个环节,依据职权配置原理承担相应职权。作为国家权力的有机构成,各个国家机关在主权意志转换为国家意志的过程中各司其职,同时受到来自于其他国家机关的配合和制约。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/125668.html
收藏