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赵谦:论党内法规制定权限的科层化事项配置

更新时间:2021-03-20 23:41:43
作者: 赵谦  

  

   一方面,配套规定的形式要求。应以所涉上位党内法规在“清晰、严密、完整的逻辑结构”[29]中的明确配套授权规定为依据,无规定则不用配套,即将该类权限事项定位为一种严格的羁束性授权事项。此外,结合第10条、第11条之规定,在事实上即将配套规定的“贯彻执行”对象仅限于中央党内法规,以确保其“在遵循政治逻辑基础上的立规质量、效果”[28]。

  

   另一方面,配套规定的实质要求。即立足于确保相应党内法规制度体系协调性与融贯性的基本立场,从规范性文件的制定宗旨、制定技术方面,将限定范围、细化实施、非重复设定为制定配套规定的三项基本原则。

  

   其一,厘清限定范围原则所指向的“不得超出上位党内法规规定的范围”要义。即以所涉上位党内法规的制定权限事项为基准范围;以所涉上位党内法规规制的行为种类、行为幅度、行为方式以及相应的职权清单为适用范围。

  

   其二,厘清细化实施原则所指向的“应当明确、具体,具有针对性、可操作性”要义。即在配套规定的语言文字形式性表述方面,要求应明白确定、不笼统并凸显规范细节;在配套规定的行为准则实质性设定方面,要求应围绕明确的问题对象来设定具体措施,并凸显所涉行为标准、原则与规程设定便于观测、易执行与可控性。

  

   其三,厘清非重复设定原则所指向的“已经明确规定的内容不作重复性规定”要义。上位规范中的明确规定大致可分为概括式明确与列举式明确这两种。前者主要围绕特定规范事项的概念界分与定性分析,而予以概括;后者则主要围绕特定规范事项的范围清单与定量分析,而予以列举。下位规范中的重复性规定则可大致分为程序性引述重复与实体性规制重复这两类。前者主要是基于相应规范设定的体系化考量,就所涉上位规范的相关规定予以引述性表达,而为其配套规定的具体展开作程序性铺垫;后者主要是基于相应规范设定的照搬照抄式“过场化”考量,就所涉上位规范的相关规定予以规制性表达,或原封不动、或改头换面,直接作为其配套规定的具体内容而实体性重复。应根据明确规定与重复性规定的具体情形来予以类型化设定。列举式明确规定当属于绝对禁止重复事项;概括式明确规定则属于一般性禁止重复事项,可在下位规范中予以适当的程序性引述重复。实体性规制重复即为绝对禁止事项,任何情形下不得出现于相关下位规范中,否则即可能触发相应的规范制定问责机制;程序性引述重复则为相对禁止事项,在限定篇幅和比例的前提下,可以出现于相关下位规范中,而不必触发规范制定问责机制或成为问责豁免事由之一。

  

   (二)职责履行事项范围

  

   《制定条例》第10条、第11条分别就党中央各部门与部分地方党委的职责履行事项表达要旨予以了体系协调化的方向性设定,以避免因“部门或地方利益,出现‘纵向碎片化’现象”[8]。

  

   一方面,领域结构性职责履行事项范围。党中央各部门应围绕“党的工作相关职责”之职权范围来制定部门党内法规,以避免诱发可能的“部门利益化的‘立法’质量悖论问题”[30]。党中央纪律检查委员会主要围绕《党章》第46条第2款规定的“监督、执纪、问责”事项范围来制定相应部门党内法规,以达成其同体监督、自我规制目标。依循2017年《中国共产党工作机关条例(试行)》(以下简称《机关条例》)第2条之规定,有权制定部门党内法规的党中央各部门可分为党中央办公厅、党中央职能部门和党中央办事机构这三类。党中央办公厅主要围绕《机关条例》第12条规定的“推动落实、协调工作、运行保障”事项范围来制定相应部门党内法规,来推进其落实、协调、保障之结构性工作事务;党中央职能部门主要围绕《机关条例》第13条规定的“独立管理、组织实施、协调指导”事项范围来制定相应部门党内法规,来推进其某一方面工作主管之结构性工作事务;党中央办事机构主要围绕《机关条例》第14条规定的“议事协调、特定管理”事项范围来制定相应部门党内法规,来推进其协助办理某一方面重要事务之结构性工作事务。

  

   另一方面,层级区域性职责履行事项范围。部分地方党委围绕“领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责”之职权范围来制定地方党内法规,以避免诱发可能的“地方党内法规建设规划相对滞后的体系化不足问题”[31]。《制定条例》第11条明确规定了作为常态化有权地方党委的省级党委,应围绕地方经济社会发展和地方党建这两类事项来制定相应地方党内法规。经北大法宝检索[32],属于党内法规制度范围的现行有效地方规范性文件共1074件,各个省级地方皆有制定。其中省级党委主要围绕地方党建事项来单独制定地方党内法规,例如2012年《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》第4条[6]、2013年《中共江苏省委关于贯彻<中国共产党党内法规制定条例>的实施办法》第3条[7]就此皆有明确规定。涉及地方经济社会发展事项则往往与同级政府联合发文来制定相应地方规范性文件,而较少单独制定地方党内法规。《关于加强党内法规制度建设的意见》的相关概括性规定[8]则在一定程度上将副省级城市、省会城市党委设定为非常态化有权地方党委,仅能“根据中共中央授权”[33]而围绕“基层党建、作风建设”事项来制定相应地方党内法规。且伴随《制定条例》关于有权地方党委的闭合式限制性规范设定,亦在一定程度上显现出地方党内法规制定权的审慎授权或限缩配置趋向。则有必要根据既有中央层面党的自身建设相关党内法规的类型化设定,就制定地方党内法规所涉“基层党建、作风建设”事项范围予以列明。

  

   (三)特殊授权事项范围

  

   《制定条例》第12条从实体性要求与程序性要求这两个方面,就特殊授权事项范围予以了专门性设定。该类事项的表达要旨往往基于“保证中央党内法规制定质量和实际成效”[29]目标,通过获得授权部门的先行先试与实践经验总结,进而“为全党全国提供可复制、可推广的制度成果”[34]。

  

   一方面,特殊授权的实体性要求。《制定条例》第12条第1款从事项范围和宗旨目标这两方面设定了特殊授权的实体性要求。仅限于中央党内法规的制定权限事项范围,才可由党中央来决定实施授权。但若所涉事项本身存在专属性规定且不得授权制定[9],即为该类特殊授权的排除范围,从而确立了中央集中统一领导事项禁止授权之基本原则。授权的宗旨目标则指向维护中央集中统一领导前提下的先行先试要义,为完成制定相应中央党内法规而“提供经验和样本”[9]。该类特殊授权的授权期限亦有必要从具体时限方面来初步厘清“条件成熟”要件。可参照副省级城市、省会城市党委有限授权[35]制定地方党内法规的一年试点期,将具体时限设定为一年。并在其基础上,就“条件成熟”的其他行为、事实要件来予以明确。

  

   另一方面,特殊授权的程序性要求。《制定条例》第12条第2款从请示报告和报批这两方面设定了特殊授权的程序性要求。在规划与计划、起草这两个一般性党内法规制定程序环节基础上,事实上增加了这两个环节中重大事项向党中央请示报告的前置性审查要求。并在《制定条例》第28条第2款、第3款规定的部门党内法规、地方党内法规本级审批环节基础上,亦事实上增加了《制定条例》第28条第1款第4项规定之“采取传批方式,由中央办公厅报党中央审批”的复核审查环节。此外,结合“严格遵循授权要求”之规定,将获授权制定机关的可能“‘再授权’或变相‘再授权’的情形”[36]予以了隐性排除,获授权制定机关不得转授权其他机关来制定相应党内法规。

  

   四、事项冲突的弥合规范

  

   基于上述两类应然层面的制定权限事项范围厘清,“效力层次自洽的规范体系”[37]得以初步检视。但“‘金字塔’式闭合结构”[38]中的不同位阶党内法规,在实然层面亦有可能基于其不同的制定权限,就非专属的同一类事项作出不同规定,而生成相应的显性或隐性事项冲突。面对该类制定权限事项冲突问题,则需明晰“目标、激励与约束维度”[39]中相应的事项冲突弥合规范,可依循《制定条例》第31条、第32条、第33条设置的上位规定优位、新规定与特别规定优位、共同上级干预这三项原则来具体设定。

  

   (一)显性事项冲突弥合规范

  

   《制定条例》第31条的三项规定,具体固化了《党章》、中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规之四级位阶体系,并通过“不得同……相抵触”之规范表达明晰了上位规定优位原则。显性事项冲突即依循既有党内法规位阶体系设定,上下位阶的党内法规围绕同一类事项存在明显的“相抵触”规定。则应结合《制定条例》第32条第1款的四项列举式清单规定,进一步明确上位规定优位原则的具体适用情形与“责令改正或撤销”之适用措施,旨在避免从原则精神到规范设定的“相抵触”情形发生。

  

   事实上,近年来经过两次集中清理[40]党内法规后,并在《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(2012年制定,2019修改)的系统性约束下,该类显性事项冲突现象渐趋偶发与被动性,且往往因下位党内法规未能及时与上位党内法规修改相衔接所致。例如,《中国共产党问责条例》于2019年修订后新增了第20条之问责申诉程序规定,并就申诉处理机关和处理期限予以了明确设定[10]。2017年《中共吉林省委贯彻<中国共产党问责条例>实施办法》第35条、第36条的相关规定[11],则与之存在明显“相抵触”。但该地方党内法规的相关规定,在相应上位党内法规修改之前是与之契合的贯彻执行配套规定,所涉事项冲突皆系未与修改相衔接的被动性事项冲突。则该类事项冲突的弥合目标应指向建设性备案审查,以“责令改正”措施来推动相应下位党内法规积极完成相关衔接性修改。

  

   但若该类显性事项冲突并非因修改衔接所致,而是自始至终即与相应上位党内法规的相关规定存在“相抵触”。例如,2013年《广西壮族自治区领导干部违反改进作风有关规定实行问责的暂行办法》第6条[12]的四类问责方式规定,即与《中国共产党问责条例》修订前的第7条和修订后的第8条所规定的“通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分”之四类问责方式皆存在事项冲突。则该类事项冲突的弥合目标应指向惩戒性备案审查,以“责令撤销”措施来推动相应下位党内法规完成《制定条例》第37条规定的“专项清理”,并根据《中国共产党问责条例》的相关规定来追究相应的主体责任与领导责任。

  

   (二)隐性事项冲突弥合规范

  

   隐性事项冲突即依循既有党内法规位阶体系设定,同位阶的党内法规围绕同一类事项存在模糊重复规定或差异化特有规定。其更多地是面临如何来选择适用,进而推动上位党内法规来完成有效规范整合的问题。

  

针对同一机关制定党内法规的同位阶事项冲突,《制定条例》第33条明晰了新规定与特别规定优位原则。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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