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张厚安:“乡政村治”,农村基层 新的 “政治模式” ——在实行土地联产承包责任制以后

更新时间:2021-03-20 23:30:33
作者: 张厚安  

   农村经济体制的巨变

   1978年12月党的十一届三中全会召开后,中国农村实行了以“家庭联产承包责任制”为主要内容的农村经济体制改革。改革首先是从安徽、四川开始的。1977年中共安徽省委在万里同志的主持下制定了《关于当前农村经济政策几个问题的决定》即后来人们通常所说的“农村六条”并于11月下旬下发到全省执行。同年四川省委制定并下发了《关于目前农村经济改革的几个主要问题的规定》,简称“十二条”。中国农村改革也从此拉开了序幕。《人民日报》于1978年2月3 日和6月13日,分别对安徽和四川农村经济改革的情况和上述两个文件作了突出报导并给予支持。就在这一年,内蒙、广东、甘肃等地区也采取了积极措施,冲破了在农业生产上“左”的禁区,使得农业生产获得了发展。安徽、四川、广东、甘肃等省所实行的新的农业政策带动了全国各地对农业政策的调整,并使1978年大部分地区的农业生产得到复苏。

   1978年12月十一届三中全会原则通过的《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》两个文件的下发和试行,受到农村广大干部、群众的热烈欢迎。根据这两个文件,以“包干到户、包产到户”(以下简称“双包”)为主要内容的各种形式的责任制,在全国很快推广开来。但是,由于文件对包产到户的明文限制又束缚了各地农民改革的手脚。同时在全国引起了一场大辩论。1979年3月15日,《人民日报》发表了“一个机关干部的来信”,认为包产到组就是解散社会主义集体经济,是大倒退。当时全国已有1/3的社队实行了包产到组。到1979年,于4月、9月中共中央又先后发出的《关于农村工作问题座谈会纪要》、《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》等文件中,都明文指出“不许包产到户,一律不能分田单干。”或“不要分田单干”。所以到1980年1月虽然全国农业生产队中实行各种形式的生产责任制的已占到84.7%,但是实行家庭联产承包责任制即“双包”的还不到1%。只有安徽省到1979年底实行包产到户的生产队已占到10%.

   由于实行“双包”显著增产的事实,加上党的解放思想、实事求是的思想路线巨大影响,到1980年春,在一些经济落后的地区和边远地区“双包”推广、发展较快。1982年1月,中共中央1号文件批转的《全国农村工作会议纪要》中,第一次明确肯定了“双包”的社会主义性质,指出:“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组等等,都是社会主义集体经济的生产责任制“(《三中全会以来重要文献选编》下,人民出版社1982年版,第995页)。从而消除了一些人对包干到户的误解和顾虑。纪要特别指出:它是建立在土地公有基础上的,农户和集体保持承包关系,由集体统一管理和使用土地……,有一定的公共提留,统一安排军烈属、五保户、困难户的生活,有的还在统一规划下进行农田基础建设。所以不同于合作化以前的、小私有的个体经济,而是社会主义的组成部分。包产到户的实行很快就体现出其优越性并受到广大农民的欢迎。

   到1983年1月,中共中央在1号文件《当前农村经济政策的若干问题》中,更是称赞了以“双包”为主要形式的联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”(《十二大以来重要文献选编》上,1986年版,第253页)。联产承包制扩大了农民的自主权,发挥了小规模经营的长处,克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义等弊病,使生产力能更好地发挥作用。从而使包产、包干到户进一步推广和普及,到1983年末,全国农村实行联产承包责任制的生产队已占到99.5%,其中包干到户的生产队则占到97.8%。至此,家庭联产承包责任制进入到一个稳定和完善阶段。而这一变化的实质是,在土地集体所有制不变的情况下,把土地的经营权还给了农民,农民在承包的土地上又有了生产的自主权。这是非常艰难的一步、一大步。有的人说它是倒退,是从社会主义的集体经济倒退回单干了。但广大农民认为是在前进,因为它调动了“8亿农民”的生产积极性、促进了生产、推动了社会的前进。可惜,这一步并“不彻底”,因为并没有把土改后农民得到的土地所有权也还给农民。是否实现土地私有,也成了当前农村进一步深化改革的一个争论焦点。但是必须指出,直到今天,在有一些地区的农村,并没有采取土地承包制的作法,仍然坚持着统一经营的集体经济。如江苏江阴市的华西村,河南新乡市的刘庄,河南漯河市的南街村,山东蓬莱市的长岛等等。在这些地方经济的发展也取得了引人注目的成就。这也说明应该允许在改革中采取不同的模式,允许不同的实验和做法,允许不同的意见存在。实践是检验真理的唯一标准。历史将最终作出评判。

   “乡政村治”政治模式的形成

   “乡政村治”,“乡政”指的是乡一级政权(包括镇政权),是国家依法设在农村最基层一级的政权组织;“村治”指的是村民委员会,是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合,形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。

   在1983年以前,我国农村的政治格局是人民公社模式是三级所有、队为基础的一种模式,是党政不分、政企合一的模式,是以行政手段指挥生产、以经济组织形式代替政权组织形式的模式。这种模式从1958年沿用至1983年,并被实践证明是失败的。它的根本错误在于把农民管得太死,把农民的自主权利几乎剥夺殆尽,它是对社会主义民主的一种严重的扭曲,其结果是极大地压抑了农民生产的积极性和主动性,极大地束缚了生产力的发展,从而导致生产下降,生活贫困,所以要改革。农村的改革是从经济体制开始的,即从实行土地联产承包责任制开始的。经济体制的这一变化必然要求政治体制与之相适应,不能再沿用“人民公社”模式来管理了,必须找到一种新的政治模式来代替。如是,在1982年12月,五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第95条规定:“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月,中共中央、国务院又根据这一规定,发布了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,正是根据这一通知在全国农村重新恢复了乡政府,召开了乡人民代表大会,恢复了乡镇政权建制。1982年宪法第111条又规定:“城市和农村按居民住居地设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。”根据这一规定,1987年11月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》,并于1988年6月1日开始试行,于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。从而用“乡政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式。

   新的乡和村组织形式,表面上看好像又恢复到人民公社以前的模式了。因为土地改革以后,人民公社以前,我国农村也有乡镇政府,也有村,形式和称谓上是一样的。但是,1983年以来,不是乡与村简单的恢复。一是乡镇政府已由乡镇长负责制代替了过去的委员制,二是村已经实行基层群众性自治,村民委员会则是农村基层的自治组织,而过去的村是乡镇政权的一部分,是乡镇政府的派出机构并受其领导,是行政性的,叫行政村,一切听乡镇政府的指挥。现在则不然,乡村之间是指导与被指导的关系。所以,不是恢复到了人民公社以前,而是有了新的发展,是农村基层政权和村民自治组织的结合,并成为今天农村的基本政治模式。现在,我们就是通过乡镇政权和村民委员会来治理农村的。只要我们把约4万多个乡镇政权建设好了,把约70多万个村民委员会完善了,那么农村的稳定、发展,乃至整个社会的稳定与发展就有了组织保证,我们就可以立于不败之地(近年来农村又对乡、村规模进行着调整,其数目将有新的变化)。

   “乡政村治”是有中国特色的农村政治模式,是新时期找到的治理农村的最好的政治模式。决不能再倒退到“公社”模式去,倒退是没有出路的,也是“8亿农民”所不答应的。只有前进,坚持把乡镇政权建设好,把村民自治搞好,才能把农村的事情办好。

   (一)、乡镇政权的地位与特征

   按宪法规定,乡镇政权乃是县以下的我国农村基层政权。目前除宪法规定的县管乡、镇,还存在市(不设区的市)或区(指设区的市辖区)管乡、镇的体制。另外,根据宪法第96条关于“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”与第105条关于“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关,是地方各级行政机关”的规定,乡、民族乡、镇设人民代表大会和人民政府。因此,乡镇政权主要是由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。

   与县、市以上的地方政权相比较,乡镇政权具有如下特征:

   1.政权机构设置不同。农村基层政权主要由权力机关——乡、镇人民代表大会和行政机关——乡、镇人民政府两个部分组成。它不设司法机关,即不包括审判机关(法院)和检察机关,设在乡、镇的法庭乃是县法院的派出机构;县检察院在乡、镇一般未设派出机构,乡、镇公安派出所逮捕人犯直接由县检察院审批。

   2.权力机构职权的行使不同。根据《地方组织法》规定,乡、镇人民代表大会不设常设机构,所以乡镇人民代表大会履行职权的主要活动方式和基本条件就是召开乡镇人民代表大会会议,只有开好乡、镇人民代表大会会议才能真正发挥农村基层国家权力机关的作用。

   3.行政机构的组成和地位不同。乡、镇人民政府,在乡、镇长之下,一般不设科、局、委、办等二级机构,除了政府办公室之外,只设若干乡镇助理员。在机构设置上不要求与上面对口。也就是说政府的工作,在助理员的协助下,由乡、镇长直接管理。另外,由于在乡镇政权中既没有人大常设机构,又没有司法机构,这就决定了乡镇政府在农村基层政权中的突出地位和作用。特别是在乡、个镇人民代表大会一年只开一次会议,每次会议只开1-2天的情况下,乡、镇人民政府的状况在整个农村基层政权中至关重要。

   4.对辖区的行政管理不同。省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干行政公署,作为它的派出机关;县、自治县的人民政府在必要的时候经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机构。而乡、镇人民政府之下一般不设派出机关,即在乡、镇与村之间一般不设层次。乡、镇政府对辖区的各种行政事务直接行使管理权。精简、效能和直接管理的原则乃是乡、镇政权最基本的特征。

   与城市基层政权(指市辖区和不设区的市一级政权)比较,其共同点是都属于国家政权体系的基础部分;其区别除表现在农村与城市的自然形态的差别外,主要是在行政地位上。城市基层政权较农村基层政权地位高,其机构设置一般与县相同。其级别差别也较大,如直辖市下所设的区属地级、经济单列市下所设的区属准地级、一般市下所设区属县级。有的不设区的市和市辖区还管辖若干乡镇,如湖北省武汉市洪山区就管辖了和平乡等6个乡、镇。

   上述特征主要上根据《宪法》和《地方人大和地方政府组织法》来看的。然而,这些年来,各地情况在改革的实践中已发生了变化。这些变化主要表现在:

   1.全国各地区这些年来都先后设置了乡镇人民代表大会主席团常务主席之类的办事机构,有的还配备了秘书和办事员。但是它不具有县以上的人大常设机构类似的权力,也未能起到县以上一级人大常设机构的作用。

2.全国各地区的乡、镇人民政府在实际上已改变了原来的助理员制(虽然有的还保持着助理员名号)。有的省如山东,乡镇政府内普遍设置了委、办、站;有的省如湖北,乡镇政府内普遍设置了办、委;有的地区,如浙江省松阳县枫枰乡则试行了机关分股制。总之,都在乡镇长之下设置了二级机构,乡、镇长通过这些二级机构对各条战线和各个部门的工作实行间接归口管理。这些变化的结果是乡镇干部编制进一步扩大。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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