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黄宗智:民主主义与群众主义之间:中国人民与国家关系的历史回顾与前瞻愿想

更新时间:2021-03-20 23:09:43
作者: 黄宗智 (进入专栏)  
以及正式的基层法院的调解不成,便即判决的制度完全不同。(黄宗智2016)

   (三)中国共产党作为第三领域半正式组织

   如今,即便是中国共产党组织本身,显然也是一个类似的半官方、半民间的第三领域组织。它同时具有集中的领导和广泛的民间成员参与,其成员人数已经达到一个中型国家人口的幅度(不止9000万,仅次于排名第15的、9.6千万人口的越南);融合两者是它的一个重要特色。如今,它已经纳入了不同的社会基础,包括知识分子、职工、农民和企业家。而且,党内兼有左、右、中三方不同意见的成员。它不仅仅代表企业家或马克思主义,也不仅仅代表上层精英或基层工人,而是一个比较典型的“第三领域”组织,既非纯正式官员,也非纯社会民众,而是一个试图有机地综合两者的组织。相比西方,毋庸说乃是个非常罕见的组织。(黄宗智2019b)

   总而言之,无论在治理、正义或革命传统的共产党组织等领域中,我们都能看到中国之与西方的鲜明不同:即,比较广泛依赖非正式体系,以及伴随其与正式体系互动所产生的第三领域的半官方、半民间的一系列组织,与西方现代极其高度正式化的、科层制化的,与民间社会截然分开的治理体系十分不同。它不是二元对立的正式国家vs.非正式社会的、非此即彼的体系,而更多是一个二元合一的体系。

  

   四、   中国古今的发包与承包治理体系

   中国治理体系长期以来的上下和官民互动、互补的治理方式和机制,也可见于其官场本身的运作中。它一直借助同一种运作机制来进行官方自身不同层次间的互动。发包与承包实际上不仅是政府与社会间的治理操作方式,也是国家机构内上层与下层间的治理运作方式和机制。

   (一)传统的内包与外包制度

   在传统中国分块的集权的简约治理基本体制框架下,长期以来其实一直都在使用如今被称作“发包”与“承包”的行政手段和机制。(与西方理论所称作“委托-代理”principal-agent关系的理论有一定的相似之处,虽然,也要看到其间的不同。)皇帝将某地的责任委托/发包给其紧密控制的官僚体系中的地方官员,特别是负责某块地方的主要官员,主要如(清代的)(二三省的)总督和(单一省)的巡抚(统称督抚)、和州、县级的(知州和)知县。一方面,这些地方官员属于被皇帝(中央)紧密控制的正式行政体系,其委任、升降、罢免都取决于中央(皇帝),州县令基本同样。同时,地方政权高度块块化和集中,基本是复制中央的一个小块型体系,其最高官员具有较大的权力,包括一定的自主权力。

   县令具有分别的、区别于其正规收入(薪俸)的半正规的“养廉银”和非正规的(惯常性)“陋规”收入。根据瞿同组的关于清代地方官员的权威性研究,清代一位知县的正规收入才80银两一年,其半正规的养廉银则500-2000两;此外,还有多种非正式的、可多可少的“陋规”收入——时人甚至据此将高收入的和低收入的空缺知县职位称作“美缺”,相对于“丑缺”。同时,每位县令上任都会带有自身的幕友(主要是司法的“刑名”和税收的“钱谷”两位),书启/书禀、账房,以及长随等。他们的薪俸都由知县自身的收入而不是衙门的正规预算来承担。(Ch’ü, 22-32, 93-103)

   如此的中央和地方官员治理体系人员,显然不同于现代西方带有固定薪水和专职的科层制人员,而更符合我们这里说的“半正式”“第三领域”模式。一方面,承包职责者带有一般科层制专业化官员所没有的对其块块化的地方辖地的自主权;另一方面,他们当然也处于皇帝/中央政府权力的严密控制范围之内。这样的制度与西方现代的科层制的专业化领薪官员十分不同。一方面,知县的职责带有更为寛阔的集权自主权力,但也带有体系内一定的管控和激励机制(主要是官场晋升机会),更包括半正规和非正规的收入;另一方面,中央具有绝对的严密控制其官员的权力,包括委任、晋升或降职、罢免,乃至于生死大权。正是如此的操作方式给予“集权的简约治理”体系比较具体的阐释。

   以上是官场内部的发包与承包关系和机制,可以称作“内包”,用以区别于正式的官府与官府之外的社会间的关系,后者可以称作“外包”。(周黎安2019、2018)这里我们可以再次以清代的19世纪制度为例:相当丰富的档案资料已经证明,当时,连接官府与社会的关键性的最基层人员是位于县衙门和村庄间的“乡保”(原来的设计蓝图中的“乡约”和“地保”两个制度在实际运作中合二为一的职位)。在华北平原,平均每一名乡保负责约20个村庄。他们是由地方显要们推荐,县衙批准的人员,协助税收和治安,传达官府谕令、调解纠纷等职务。他们是非正式的、不带薪酬、不带书面记录文书的最基层半正式人员。而且,地方档案资料更说明,县衙一般不会介入乡保的惯常工作,要到(由于其执行职务而)出现纠纷或更替乡保人员时才会介入。由此,我们可以看到清政府的基层治理体系是多么简约的一个第三领域体系。(黄宗智2007:11-13)

   根据县政府档案资料,我们还可以看到,如此的运作方式还被广泛用于县衙门本身。县令和其下的各房(特别是管理司法的刑房和管理税务的户房)间的关系也高度依赖发包与承包的运作方式。各房都带有一定的收入,而县令委任负责各房的“典吏”所采用的方式基本还是发包的方式:将一房的责务发包给某人。由于各房都带有一定的(主要是)非正规的收入(特别是刑房所收纳的诉讼相关费用),“承包”该房职责的人士必须缴纳给县令一定的“参费”(从100两到1000两),由此而获得该房收入的支配权。之后,“承包”该房职责的典吏会采用同样的方式来委任该房的其他常在书吏,同样要求后者交付一定的参费。此中的逻辑其实是和就任该县的知县与其与上级的关系基本一致的,不像一般的现代科层制的带薪官员。承包者在职期间同样具有相当程度的自主权,同样具有薪俸以上的财源,不是韦伯型科层制理论所能认识和理解的。(Reed 2000: 尤见第2章;亦见黄宗智2019a:45-46)

   这种委托-代理关系在现代西方也可以看到,但一般都是作为一种正式常规治理以外的辅助性操作方式(譬如,为了某种特殊任务的需要而建立跨部门的临时委员会ad hoc committee),但不是正式科层制中的常规运作方式或机制。一般的公务员都会带有较明确的正式工资和职责,而不是像中国发包-承包制这样运作。

   这一切说明的是,在中国前现代的基层治理体系中,类似于发包与承包的关系是多么广泛地被采用的。它是如今的内包与外包运作机制的历史根源。(见黄宗智2019a、2007;亦见周黎安2019、2018)

   (二)当代的发包与承包体系

   官场的发包与承包如今已是中国政府最常用的治理手段,包括至为关键的中央与地方政府之间的(官场内的)“内包”关系,也包括诸如“项目制”下各政府层级之间的关系,以及政府与社会(包括村庄)、私企和个人之间的(官场与社会间的)“外包”关系。

   在迄今至为关键的中央和地方政府关系中,它所采纳的是几种不同的激励机制。一方面是中央紧密控制的人事权,对地方官员的评审权力以及对其晋升的竞争激励机制。至于政府和社会或企业和个人的外包关系之中,其激励机制则在政府发包的项目资金。另一方面,由于设定的目标主要是经济发展,这样的做法还会间接地受到市场竞争机制的检验和约束:最好的地方政府业绩是发展出市场经济中最成功的国营和私营企业。那样的竞争对滥用政府资源形成一定的约束:地方政府设立的亏本的的企业在这个体系的运作中是缺乏竞争力的。周黎安教授已经详细论析和证明(周黎安2018、2019),这些是政府运作中至为关键的机制。它是一个具有明确针对性的发包与承包的体系和机制的运作方式。它成功地推进了中国近几十年的快速经济发展,激发了众多好的计划与项目,包括政府、企业和个人的项目,当然也有一定比例的走形式的“形象工程”或官员腐败的私人逐利等“异化”现像。但总体来说,发包与承包无疑乃是目前的治理体系中至为关键和相对成功的一个制度和机制。

   西方的委托-代理关系则不多被用于其官僚体制之内,而是更多被用于其外的市场化的私营企业或个人之间。作为一个治理体系和机制,它仅是一个协助高度科层制化政府运作中的一个辅助性“临时”ad hoc方法和机制,远远没有像在中国这样将发包与承包、内包与外包,建立成为渗透全治理体系的至为重要的运作方法和机制。

   其中原委来自中国与西方现代治理模式的根本性不同。一个是高度中央集权而又低度渗透基层的治理体系,一个是其相反的低度中央集权但高度基层渗透的体系,但又是高度私有化的社会经济和企业制度。正是前者的特殊组织方式促使更多、更广泛的发包与承包机制渗透治理体系内部层次间的关系和其外部与社会间的关系。西方依赖的则主要是韦伯型科层制,绝对没有像中国治理体系中这样广泛依赖发包-承包关系来贯穿、主导整个治理体系。

   它既非一个高度科层制化的、政府与社会截然划分乃至对立的体系,也非西方据其“自由民主”意识形态而建构和想象的无为国家,更不是其据此而建构和投射于中国的、设定为与其自身自由民主制度逻辑上截然对立的“极权控制体系”totalitarianism。实际上,中国的绝非那么简单的一个体系,而是一个高度由上而下和由下而上互动的体系。它是一个(从西方视角来看的话)独特的、政府与社会之间的,由上层和下层、政府和民众间互动所组成的第三领域体系。它依赖的不是西方设想的由社会来限制政府专制权力的自由民主体系,也不是一个完全由政府控制的体系,而是一个上下层以及政府与社会互动组成的二元合一体系。

   固然,在过去它也显示了不容忽视的异化现像,会导致有没有实力和没有市场竞争力的“形象工程”以及不少的个别官员腐败行为,也会由于地方竞争激烈而出现一些过分的、不经济的补贴现象(Tjia 2020),更会出现无顾民众意愿和仅是追求政府业绩和收入的行为——譬如,在部分地方征地过程中,借助黑社会势力来打击“钉子户”等行为(耿羽2015)。

   虽然如此,从整体大局来看,中国迄今的第三领域和发包(包括内包与外包)方法,应该可以说基本还是一个比较成功的经验和机制,推动了中国几十年来的举世瞩目的发展,实在无可厚非。如今,它已经成为中国政经体系中至为突出的,与西方截然不同的中国“特色”的现代政经体系运作方式和机制。

   至于笔者多次提出的基于社区合作的自助性合作组织设想(黄宗智2021b、2021c、2018),它当然也会是一个第三领域性质的组织,仅可能在国家领导+社区自助、自主的动力下才可能成功建立。它无疑也必须来自国家与社会良性互动的机制,不仅可以协助推进、落实“乡村振兴战略规划”,也可以协助抑制、化解长期以来的“官僚主义”弊端。

  

   五、   迈向人民参与化的政治经济体系

   以上所举的一些具体例子的主要特色乃是结合由上而下的领导和由下而上的参与。那样的一个体系的运作是好是坏的关键其实在人民的意愿。总体来说,获得民众积极支持或持久参与的国家战略、计划、工程、措施一般都会是好的,是真正受人民欢迎的;受民众抵制或导致异化的实施的一般都是需要重新考虑的政策或措施。这也是历代谚语“得民心者得天下”至理的部分含义。

中国的第三领域化、人民化治理模式与西方的自由民主理念十分不同。后者固然有其自由、民主选举和三权分立等较良好的理念的一面,但它同时又将其虚构为一个政府对市场干预最小化的体系,凭借“自由贸易”、“理性”、“科学”等虚词而将其建构为一个自我美化的意识形态,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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