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王旭:全国人大常委会议事中的合宪性审查规则建构

更新时间:2021-03-17 00:58:54
作者: 王旭  

   推进合宪性审查是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石性工作,也是依靠宪法作为一种框架秩序来充分尊重和确保国家治理效能的重要途经。在全国人大常委会肩负该职能的宪制前提下,通过修改其议事规则,稳妥增加合宪性审查的制度元素,则是一条“理性的中道”,它可以透过法律系统自身的赋权与确证,实现实证法秩序内部的更新与发展,最终实现政治系统与法律系统在宪法及实施层面的耦合、同频与共振,确保国家治理现代化与长治久安。

  

   一、《全国人大常委会议事规则》修改的制度变迁契机

   从民主政治的基本法理看,民主代表机关基于也是为了保护其在宪法上的独立地位和权限,可以自己通过适用特别程序订立议事规则,形成自主活动空间与范围,这是对民主代表机关重要的组织程序保障。尽管议事规则不直接适用于调整国民的权利和义务,但议事机关的组织、权限、程序又与产生法律、决定等直接关联,因此很多国家既在宪法上明定代议机关可以制定自身规则,也会以法律文件的性质和要求来认真对待其内容设计。1

   我国的人民代表大会制度也高度重视自身组织程序的理性化与效能建设。1987年,第六届全国人大常委会专门制定了《全国人大常委会议事规则》,2009年4月进行了修改。这个议事规则的制定,对于进一步健全全国人大常委会的工作制度,便于委员更好地依法行使职权,提高常委会的议事效率,是迫切需要的。2实践证明,议事规则对于提高全国人大常委会的议事能力,促进全国人大常委会议事的规范化、制度化和程序化都起到了重要助推作用。党的十九届四中全会从把制度优势转变为治理效能、实现国家治理现代化的高度,再一次提出“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”。在党的十九届四中全会精神指引下对议事规则进行修改,要注意恰当地将改革存量,尤其是十八大以来的改革成果转化为正式法律以便增强制度的成熟度和定型,例如,十二届全国人大常委会研究制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》,专题询问成为近年来全国人大常委会履行监督职能、促进善治的重要手段,其议题选择标准、程序等应该及时转化为法律;但更重要的是,应该抓住立法契机,将一些重大政治决断所确定的制度改革在立法层面程序化、技术化。其中,全国人大常委会如何通过完善议事规则,推动合宪性审查工作无疑就是最为重要的增量改革。

   党的十八届四中全会、十九大先后提出“推进合宪性审查工作”。中共中央《深化党和国家机构改革方案》中关于深化全国人大机构改革的要求里,将法律委员会变更为宪法和法律委员会,并强调“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。这既对合宪性审查工作提供了重要的组织保障,但同时也留下了程序和技术建设的遐想空间;党的十九届四中全会再一次提出“加强宪法实施和监督,落实宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设”。宪法解释、合宪性审查与备案审查共同构成加强中国宪法实施和监督的基本制度设计,而宪法解释与备案审查又在程序与功能上是对合宪性审查的具体化,具有相当大的制度关联,可以说在全国人大常委会议事规则中有机嵌入合宪性审查,是实现议事规则增量改革,促进中国宪法迈向“规范宪法”的重要制度契机,具体可以展开为如下:

   第一,全国人大常委会议事规则属于议事法上的“经常规则”(Standing Order),是对全国人大常委会议事的一般性与框架性规定,而非仅仅适用某一次具体会议的“会期规则”(Sessional Order),更不是针对特定议题予以适用的“单纯决议”(Simple Order),3因此,这种规则具有非常强的程序塑造与制度定型功能,可以将弹性的、因时因事而设立的程序转化为框架秩序,可以使人民对全国人大的议事活动形成稳定预期,并在此基础上形成制度的规范力。因此,它非常适合将探索中的改革方案转变为稳定的、可以操作的制度设计。合宪性审查在中国缺乏的正是通过稳定的制度设计使政治决断具有可操作的方案,同时宪法解释和法规备案审查根据《宪法》第67条和《立法法》第99条,都是全国人大常委会的专属职能,但多年来也由于缺乏具体法律程序设计既对合宪性审查形成了掣肘,也使自身其他的重要功能无法有效发挥。4

   第二,通过在议事规则中增加合宪性审查的制度元素,有利于节省立法成本,降低制度改革风险。学术界对于推进合宪性审查的理论方案讨论从现行宪法制度建立之时就开始,多年来一直围绕审查机构和审查程序加以讨论。然而,通过全国人大常委会议事规则的修改增加合宪性审查元素,在专门制定合宪性审查的法律时机尚不成熟,设立专门的合宪性审查机构也不在制度考量范围的形势下,通过技术化的议事规则来稀释这项制度可能引发的政治聚焦效应,避免抛开既有制度存量完全另起炉灶,显然是对立法成本之最佳节约;同时,可以建立起合宪性审查的双轨制,即对法律草案进行合宪性审查的一般程序和宪法解释与备案审查的特别程序。前者是通过修改和完善宪法和法律委员会统一审议法律、其他专门委员会对法律议案提出审议意见的现有条文,可以建立法律草案合宪性事中审查的重要制度设计,5这种审查带有预防性功能,1958年法国宪法设立的宪法委员会、1989年匈牙利宪法设立的宪法法院都是事前审查和抽象审查法律草案的重要制度设计典范。6同时,可以通过增设听取、审议宪法解释案和备案审查报告的特别程序进一步体现合宪性审查的相关制度元素,如此一来,在一个议事规则里同时初步激活多项宪法实施与监督的制度,既节约专门立法成本,也降低了增量改革的风险。

   第三,通过在议事规则中增加合宪性审查也是回应中央全会有关党和国家机构改革重要决定的必然要求。如前所述,原来的法律委员会已经通过政治决断和宪法修改更名为“宪法和法律委员会”,并且具有合宪性审查的重要职能。因此,修改全国人大常委会议事规则必然会将宪法和法律委员会写入其中。如此就必然要通过修改相应规则体现宪法和法律委员会“合宪性审查”的职能而不能如目前的法律仅仅将其议事职能定位于“统一审议法律”,组织法的修改必然要向议事法和程序法延伸,才能实现法理逻辑的统一。

   第四,通过在议事规则中增加合宪性审查也是扩展其他既有制度功能,为合宪性审查向纵深发展准备历史条件。例如,目前合宪性审查主要体现在对规范性文件的监督之中,但议事规则已经规定了质询与询问,这些制度蕴含着对“一府两院”等其他国家机构行为是否符合宪法进行审查与判断的可能,这是从规范性文件的审查向合宪性审查真正意义上的全覆盖延伸的重要制度潜力所在。从比较法上看,以德国“二战”后建立的联邦宪法法院为典范,只有一种多功能的“国务审查机构”集合了事前与事后审查、抽象与具体审查多种程序的设计才能最终实现对公权力合宪性审查的全覆盖,成为法治国家的拱顶石。

  

   二、合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则的基本框架

   将合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则,本质上是政治判断法律化、法律判断程序化、程序操作技术化的过程,它避免了针对合宪性审查的专门立法和设计所谓的专门机构,将重大政治判断细化、稀释到全国人大常委会的日常会议之中。由此,我们必须在充分认识议事规则自身框架性质与特征的基础上,建立起合宪性审查嵌入的一般结构。我们可以将全国人大常委会议事规则的基本性质与特征归结为“多面的双重属性”,从而合宪性审查的规则设计也就是要恰当嵌入各种双重属性之中,并尊重各种属性的具体内在要求,才是在议事规则的性质与特征中对合宪性审查功能的最佳定位,既防止其不能承受之重,又避免其无法充分释放法律制度之“红利”。

   (一)效力上的双重性:对内规则与对外规则

   从法理上看,民主代议机关都享有专属的议事规则制定权,其效力具有对内和对外的双重属性,一部分规则是纯粹的会议进行之组织、程序性规定,不会对国民权利义务产生直接影响,一部分规则则会由于带有处理性和决定性而对国民产生影响。因此,议事规则既带有内部规范的性质,也带有立法的性质。例如,《全国人大常委会议事规则》第3条关于会议召开期限的规定,第31条关于单次会议发言时间的规定,都是内部工作规则;而第三章“议案的提出和审议”,尤其是第15条关于审议法律草案的规定,则是具有明显对外效力的规则。这里的关键在于,合宪性审查是具有对外效力的重大判断,因此其具体组织、程序规定是否都适合通过议事规则来规定,还是有必要其本身取得法律形式的渊源地位,才符合民主政治本身的要求,是值得考虑的。因此,议事规则本身不宜对合宪性审查的判断标准、相关议案通过的效力标准、法律后果等做出直接规定,这本身需要经过民主审议的过程才能确定,而应该主要集中在合宪性审查的程序类型,尤其是对已有法律依据的程序,做进一步的细化和展开。

   (二)内容上的双重性:程序规则与实体规则

   全国人大常委会的议事规则兼顾程序性和实体性。从比较法的角度来看,议事法本身就是组织法、权限法、程序法与责任法的综合,美浓部达吉曾梳理各国议事法包括议会的各种职员及职权;议员的各部属及派别,及席次规定的方法;委员会;由议员提出议案或动议的方法及其限制;开会的日期,议事的程序或秘密会议的场合;读会的顺序;对于政府质问的手续;请愿处理的手续;议员的请假、辞职及惩罚等十三项内容。7对于《全国人大常委会议事规则》来说,同样既有组织、职能、权限的相关实体规则,例如第7条、第8条对于列席会议主体的规定,第9条对于三种会议组织形式的规定,第11条对于提案权的规定;也有大量的关于会议流程和具体推进的规定。因此,在设计合宪性审查规则的时候也可以从实体和程序两个方面入手,例如可以在列席会议主体规定方面增加有关法律起草机构的负责人,在程序规则方面可以增加提出对法律草案进行合宪性审查议案的特别程序。

   (三)职能上的双重性:立法规则与监督规则

   近代以来的议会政治从来不仅是立法的体现,也包括重要的监督职能。议会开会很重要的职能是对政府公共政策的辩论与监督,8全国人大常委会议事规则同样也包括议案审议,尤其是法律案的审议以及体现监督职能的听取和审议工作报告、质询与询问等内容。因此,合宪性审查的规则也可以沿着这样一个双轨进行:一方面是侧重对于合宪性审查议案的设计,包括法律草案合宪性审查的议案、备案审查后通过委员长会议向常委会全体会议提出的合宪性审查议案、宪法解释议案等;另一方面可以考虑通过监督职能的规则修改增加合宪性审查元素,如听取有关国家机关是否构成违宪的专题报告、备案审查专题报告,在质询和询问,尤其是专题询问中对于有可能违反宪法的议题启动相应程序;根据《全国人大常委会议事规则》第21条规定的特定问题调查委员会建立合宪性调查制度。这样的制度设计可以逐步形成对国家机构公权力行为进行合宪性审查全覆盖的路径,提高议事规则本身合宪性审查的技术含量。

   (四)渊源上的双重性:存量规则与增量规则

全国人大常委会议事规则的内容渊源一部分是对宪法、全国人民代表大会组织法等的复写和继受,体现为一种存量规则;另一部分则是通过细化相关宪法、法律的规范形成更加具体的操作性规则,如对于常委会会议形式的具体规定,对于议案审议中的具体程序的规定等。同时,还有一些条文则是议事规则本身新的制度设计。对于合宪性审查规则来说,既要尊重存量规则,如宪法与法律委员会的职权、有关议案审议的基本程序;也可以做一些增量规则的完善,如可以考虑符合一定人数的常委委员提出合宪性审查的程序,在最高人民法院、最高人民检察院作为提案主体的规则中可以区分一般议案与合宪性审查议案,这可以为司法机关启动合宪性审查的具体审查方式预留制度空间。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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