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王旭:全国人大常委会议事中的合宪性审查规则建构

更新时间:2021-03-17 00:58:54
作者: 王旭  
同时,也可以通过增加一些制度改革措施,增加合宪性审查的形式,例如2017年年初,中办印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》,可以对重大行政决策是否符合宪法规定增加特定的审议程序,将重大改革通过议事规则立法加以明确,同时扩容合宪性审查的内容。

   (五)结构上的双重性:一般规则与特别规则

   从全国人大常委会议事规则的立法形式结构上看,还明显呈现出一般规则与特别规则的双重属性。例如关于会期、会议形式、会议组成、发言表决等内容都是属于一般规则,而议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等则是特别规则。这样体现了以会议本身的一般流程和特定议题相结合的立法技术,是一种点面兼顾的形式。对于合宪性审查的规则建构来看,结构上也可以采取此种一般规则与特别规则相结合的方式。将合宪性审查作为一种工作,分别在议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等特别规则中加以规定,形成“特别规则的特别工作程序”的立法模式,对于涉及合宪性审查部分的内容加以专门规定。

  

   三、全国人大常委会议事规则建构合宪性审查内容的具体方案

   (一)合宪性审查对组织、程序规则的穿透性原则

   无论合宪性审查的具体程序如何设计,全国人大常委会议事规则要解决的基本问题是根据《宪法》第67条规定的“全国人大常委会监督宪法实施职能”,全国人大常委会具有“归口”做出合宪性审查的国家权力。因此,合宪性审查的权力本质上是国家法学上所讲的“机构主权”的体现。机构主权并不是广义的主权,而是由主权者通过宪法规定的“最高国家机关的就与宪法规范与宪法中所规定的机关的权能的存续的处分力,包括对立法、行政与司法这些合宪性机关的创设权”。9机构主权属于宪法规定的最高国家机关,它的本质功能在于对其他由其创设的国家机构权能及界限是否符合宪法的判断。从这个意义上说,合宪性审查的对象既然是国家机构根据一定公权力行使的行为,那么对行为是否符合宪法的判断也就是对其权力是否逾越了形式宪法(如法律保留原则)和实质宪法(如人权保障的价值决断)所厘定的范围的过程。从这个意义上说,合宪性审查应该贯穿于审查机关所有的组织与程序安排,审查机关的组织与程序安排都必须体现合宪性审查权力所要求的制度空间,因此全国人大常委会的议事规则也就不仅仅是一种代表制民主的议事过程。它作为中国宪法机构主权的常设机构,其议事也就是守护宪法的过程,合宪性审查的规则建构在组织和程序两个方面都必须同时得到体现。我们在完善议事规则的时候必须考虑具体的组织程序规定是否为合宪性审查预留了制度空间,而不是简单针对全国人大常委会普通传统的立法、监督、重大事项决定、人事任免进行制度设计。我们或可以把这种要求称为“合宪性审查对组织、程序的穿透性要求”。

   (二)合宪性审查对组织法规则的拘束

   从组织法规则来说,目前的全国人大常委会议事规则需要为合宪性审查的组织保障作进一步完善,我们可以总结为至少有如下基本要求:

   1. 出席人数

   目前《全国人大常委会议事规则》第4条规定常委会出席人数达到全体常委人数一半以上就符合会议召开的法定人数。但是如果对于本次会议确定了合宪性审查议程甚至需要做出表决的时候,简单过半数的规定则不符合合宪性审查的要求。从《宪法》第64条规定的修改宪法需要全体人大代表2/3以上多数通过,我们可以进行类推解释,修宪权是制宪权的日常形态,制宪权在国家机构层面体现出机构主权的具体权能,因此机构主权的行使也不应该仅仅满足于简单多数即可产生效力,修宪与合宪性审查都是宪法实施的基本形式。10由此,有必要增加一款,在涉及合宪性审查的议程的会议,应该有全体委员2/3以上多数出席。

   2. 会议准备

   现行《全国人大常委会议事规则》第6条规定:常委会举行会议应该在七日前,将会议日期、建议会议讨论的事项通知常委会组成人员和会议列席人员。临时会议可以临时通知。关于此条早在1987年制定规则的时候,就有委员提出应该将审议的议案提前发给委员,但由于现实条件限制没有列入规则。11然而,如果议程涉及合宪性审查的相关内容,兹事体大,该相关内容应该提前让委员们熟悉,以便培养一种具有实质商谈精神的公共理性,同时提高相应的审查效率。同时,对于存在合宪性审查议题的会议应该禁止适用临时会议的形式。

   3. 列席人员

   现行《全国人大常委会议事规则》第7、8条规定了全国人大常委会召开期间的列席人员。对于涉及合宪性审查的议程,由于审查必然具有的一定程度的对抗性、更多的理由说明性以及对协商沟通效果的更高期待,应该增加合宪性审查涉及的被争议规范性文件或被审查规范性文件草案的制定机关有关负责人列席会议,如果考虑党内法规在起草过程中建立合宪性咨询论证程序,或相关法律草案的起草部门是党中央的有关部门或办事机构,12则也可以邀请党内法规起草机构的负责人列席会议,以提高合宪性事前审查的效率。

   (三)合宪性审查对程序法规则的拘束

   1. 议案提出与审议中的合宪性审查规则

   合宪性审查是一种工作手段,它存在于多种工作程序和方式中。首先最为重要的就是议案提出与审议的程序,很多地方亟须为合宪性审查留下法律修改的制度空间。

   第一,法律审议中的合宪性审查。

   目前的议事规则仅仅规定了宪法和法律委员会作为统一的法律草案审议专门委员会,其他专门委员会提出审查意见并由宪法和法律委员会印发常委会全体会议。对法律议案的审议要遵循常委会全体会议听取说明,分组会议初步审议,专门委员会审议,常委会联组会议对专门委员会的报告进行审议、讨论,常委会全体会议审议的一般程序。第15条规定了宪法和法律委员会在统一审议后要将审议报告和其他专门委员会的审议意见向下次会议或以后的常务委员会汇报;第20条规定了拟提请常委会全体会议表决的议案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经有关程序可以暂不交付表决,由专门委员会进一步研究。在这些制度设计里都值得进一步发掘合宪性审查的规则建立空间。例如,宪法和法律委员会统一审议和汇报其他专门委员会意见的程序中应该明确对该法律草案的合宪性做出说明和判断,13建立起严格的法律合宪性预防控制机制。各专门委员会结合自己的专业职能领域,也可以对法律草案中是否存在违反宪法的问题提出看法、判断或建议,由宪法和法律委员会进行统一研究后整体提出相关报告。又如,对于第20条规定的暂不交付表决的重大事项当然可以根据目的解释得出包括“是否符合宪法”的判断,建议议事规则修改后明确专门委员会的研究结论应该明确针对该重大事项,并由宪法和法律委员会向委员长会议提出具体的处理建议。再如,第17条规定的联组会议听取专门委员会的审议报告目前的规范词是“可以”,这从提高议事效率来看是符合机构效能原则的,但如果涉及合宪性审查的部分,则应该采取联合会议的形式充分进行论证、沟通、协商似乎更符合合宪性审查对于程序的覆盖与穿透力要求。

   第二,其他专门委员会对于其他议案审议中的合宪性审查规则。

   根据《全国人大常委会议事规则》第16条和其他有关法律的规定,其他专门委员会还享有一些专门的议案审议职能,例如,民族委员会对于由全国人大常委会批准的自治区自治条例和单行条例享有审议的权力,外事委对于经全国人大常委会批准的国际条约和协定有审议的权力。在这些活动中,作为“行动中的议会”,它们都有进行合宪性审查的宪法义务,应该通过修改议事规则明确对于审议中发现有可能违反宪法的内容建立向宪法和法律委员会咨询的程序,并将咨询结论写入提交给常委会全体会议的报告。从某种意义上说,专门委员会应该建立起“分散型的合宪性审查机制”,在各自职能范围内负有进行合宪性审查的义务,并经过宪法和法律委员会的集中判断,各自向常委会全体会议提交工作报告与建议。

   第三,国家机关的合宪性审查议案。

   根据《全国人大常委会议事规则》第11条之规定,委员长会议,国务院,中央军委,最高人民法院,最高人民检察院,各专门委员会,常委会组成人员10人以上都可以向全国人大常委会提出议案,这里仍然有必要建立相应的合宪性审查规则,为其预留制度空间。只不过,为了提高议事效率,防止滥用合宪性审查的提案权,可以在规则上做一些限定。从法教义学角度考虑可以建立起“事权限定”的基本原则,也就是各个国家机关或工作委员会只有在宪法和组织法规定的权限范围内提出与自身相适应的合宪性审查议案,例如,最高人民法院和最高人民检察院应该限定在基于个案争议所涉及的法规、规章等文件,必须有普通诉讼程序的先行处置;国务院的议案则不可以针对司法解释,而只能针对地方性法规与规章在穷尽合法性审查后对于是否合宪存疑而引发的提案。常委会组成人员对于提出合宪性审查议案则应该设置更高的人数门槛,以区别普通议案的提起。,

   第四,宪法解释议案。

   议事规则修改过程中可以做的增量改革就是建立起宪法解释议案提起与审议的规则并作为特别程序。宪法解释是全国人大常委会的专属职权,尽管其功能并非仅仅服务于合宪性审查,例如,它既有促进宪法变迁的功能,也有防御和判断是否违宪的功能,但合宪性审查往往与宪法解释紧密相关,14因此也可以初步规定宪法解释议案的提起主体、提起事由和审议程序。

   第五,备案审查建议撤销、废止、修改、重新做出法律解释等议案。

   议事规则修改容纳合宪性审查的第二个增量改革就是将备案审查作为合宪性审查的重要工作抓手。法规备案审查同样是全国人大常委会根据《立法法》第99—101条所享有的专属职能,但备案审查的结论形成撤销、废止、修改、重新做出法律解释等各种议案后在程序上如何审议并做出决定,并没有法律进行明确规定,以显示其差别。例如,对于违反宪法的法规的撤销往往意味着其直接对宪法的抵触或缺乏宪法、法律的明确依据,废止则意味着虽然符合宪法的原初意图或字面含义,但可能由于宪法变迁导致该规范性文件在被审查时不应该再具有效力,但废止后的效果原则上不能溯及生效之时;提议修改的议案则是该规范性文件只有部分条款违反宪法,整部文件的效果可以保留,只需对违反部分加以修改或删除;重新做出法律解释的议案具有监督法上的依据,主要针对最高人民法院和最高人民检察院的司法解释(将来也可能包括监察解释)。由于备案审查结果的差异,应该适用何种法律手段,议事规则里应该充分设计赋予宪法和法律委员会研究、审查与报告的权限与程序,提交给常委会全体会议表决。

   2. 听取和审议工作报告中的合宪性审查规则

   议事规则第22—23条规定了听取和审议工作报告的程序。除了目前已经规定的全体会议、分组会议、联组会议和专门委员会需要对工作报告是否符合宪法进行充分审议讨论之外,应该明确规定将工作报告提交常委会全体会议表决时对其是否符合宪法做出整体判断与说明,对于审议中工作报告涉及可能违反宪法的地方应该做出明确判断。

   同时,议事规则还可以建立专门针对合宪性审查的工作报告的听取和审议制度。包括对于法规备案工作报告的听取和审议程序,包括宪法和法律委员会在内的各专门委员会依据全国人大组织法的规定,对于交办的合宪性审查问题的研究报告进行专门听取和审议。还如国务院就重大事项向全国人大常委会作专门报告中的合宪性审查程序,等等。

   3. 询问与质询中的合宪性审查规则

代议机构对于政府及部门就有关问题或专门问题进行质疑、问责和提问早在13世纪的英国,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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