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石龙潭:行政诉讼的诉的利益——以日本撤销诉讼为素材

更新时间:2021-03-17 00:50:13
作者: 石龙潭  
[23]换言之,自1962年以来在理论和实务中所确立的判断原告适格和诉的利益的理论框架得以维持至今。

   (三)问题所在

   理论上讲,诉的利益有可能在以下两个环节成为问题。一是,行政处分的成立之初提起撤销诉讼时,诉的利益是否存在?二是,尽管在行政处分成立当初存在诉的利益,但随着时间的推移、法令修改等事后情况变化,诉的利益是否依然存在?

   关于前者,针对某一行政处分具有原告资格的人提起撤销诉讼时,由于其在法律上具有获得撤销行政处分的实际利益,因此诉的利益通常受到认可,不易产生疑义。除非,存在那种请求撤销对自己有利或者不一定有利但至少不会带来不利影响的行政处分的特殊情形。而这种特殊情形下诉的利益之所以遭到否定,主要是由于行政处分本身并没有对当事人的权利利益构成损害,因此无论我们对撤销诉讼的目的做限缩解释,即将其限定于通过撤销判决来溯往性地消除行政处分的法律效果,还是强调为原告所蒙受的权利利益侵害提供具有现实意义的救济,如前所述,恐怕都无法将请求撤销针对自己的减额纳税处分和在同一市内的公务员工作地点变更等纳入应予以救济的利益范畴。总之,在行政处分的成立之初,由原告适格者提起撤销诉讼时,一般诉的利益能够受到认可,不会成为问题。

   诉的利益,反倒是在后一种场合容易成为问题,对其探讨也最具现实意义。[24]诉的利益是否会因行政处分后情况变更而丧失,如文中所述,主要发生在以下的一些情况:系争中,行政处分被取消或撤回、因日期或期间已过而失效、法令出现改废、相关工程竣工、设置替代措施等等。譬如,有关教科书检定不合格处分的撤销诉讼中,由于政府修改了《学习指导要领》,因此即便撤销原处分也不存在检定合格(获得检定合格处分)的余地。又如,针对难民不认定处分所提起的撤销诉讼,系争中当事人离开了日本。再如,请求撤销建筑许可处分的案件进行中建筑物已经竣工、请求撤销针对保育园转园处分的案件进行中儿童超过了入园的法定年龄等。凡此种种,诉的利益是否依然存在?

   此外,正如笔者反复指出的那样,《行政案件诉讼法》是将原告适格与狭义的诉的利益合并在一起予以规定的,对此已经没有任何疑义了。可是,由于该法第9条第1款采用了双重结构,规定撤销诉讼的提起限于就请求撤销行政处分具有法律上的利益者的同时,又以括弧条款的形式规定处分的效果丧失后依然具有应当恢复的法律上的利益者同样具有原告资格,由此给诉的利益带来如下三个问题。

   第一,诉的利益在《行政案件诉讼法》中的根据到底在哪里?一种观点认为,原告适格与诉的利益在《行政案件诉讼法》上的根据不同。具体而言,第9条第1款本文是有关原告适格,而括弧部分则是有关诉的利益的规定。[25]从《行政案件诉讼法》的立法目的来看,该法是为了结束理论与实务中就行政处分失效后是否还存在诉的利益所产生的争议才特意在第9条中以括弧条款的形式规定,“包括处分或裁决的效果由于期间的经过或其他理由丧失后,依然对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益者”可以提起撤销诉讼。同时,如后所述,事实上只有在行政处分后出现情况变更等场合时论争诉的利益才有意义。若综合考虑这些点,上述观点不无道理。而另一种观点明确指出,那种认为第9条第1款本文是关于原告适格、括弧条款是关于狭义的诉的利益的规定的观点是不正确的。[26]在决定原告适格的“诉的利益”之外,并非另外存在着一个“诉的客观利益”( 即狭义的诉的利益),两者是同一个东西。“诉的利益”存在则原告资格受到认可,而“诉的利益”持续存在,诉讼才会得以延续并最终迎来本案判决(即实体性审理)。[27]这种观点的特征在于,把第9条第1款整体视为原告适格与诉的利益在实定法上的根据,不对两者做明确区分。

   那么,应该如何梳理两者的关系呢?有学者指出,《行政案件诉讼法》第9条第1款括弧条款规定,请求撤销行政处分具有法律上的利益者当中,也包含“处分或裁决的效果由于期间的经过或其他理由丧失后,依然对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益者”,这意味着,行政处分失效的情形下,原则上已经不能再请求撤销该处分了,但允许例外情况存在。[28]也就是说,本文为有关原告适格和诉的利益的原则性规定,而括弧部分则为例外。应该承认,按法理解释这种观点颇具说服力。但考虑到立法当初法条中并没有阐明两者之间的关系,只是顾及个案中诉的利益与原告适格不易区分等才权宜地将两者捏合在一起,因此,笔者认为,除非未来修法时予以明确,否则眼下笼统地以“第9条”或“第9条第1款”为原告适格与诉的利益在实定法上的根据,即模糊处理或许更为适宜。

   第二,与原告适格一样,诉的利益也面临着如何解释“法律上的利益”这个问题。现行《行政案件诉讼法》在1962年制定时和2004年大幅修改时均没有明确界定“法律上的利益”,因此对其如何解释即便在今天也是诉的利益论与原告适格论的重大课题。坦白地讲,“法律上的利益”这一用语,作为不确定概念具有相当大的开放性,给专家学者尤其是实务界人士提供了很大的解释空间,使其能够灵活应对纷繁复杂的诉讼环境。然而,立法者将“法律上的利益”的具体内容交由判例和学说解释的结果,可以说,何谓“法律上的利益”、何种利益作为“法律上的利益”才能够受到认可,从“二战”结束后直至今天都是日本行政诉讼法学上争论的焦点之一,相关判例也一直就此争论不休。[29]

   应该如何解释“法律上的利益”,传统上存在以下两种对立观点:“法律上保护的利益说”和“值得法保护的利益说”。[30]扼要地说,前者主张,自己的权利或法律上所保护的利益因行政处分而受到侵害或可能必然地受到侵害者具有提起撤销诉讼的原告资格。而后者强调,即便无法说为权利或法律上所保护的利益,但当值得司法保护的利益受到侵害或可能必然地受到侵害时,当事人可以提起撤销诉讼。也就是说,“法律上保护的利益说”通过实定法解释来认定行政处分所依据的法规是否将当事人的利益作为法律上的利益予以保护,而“值得法保护的利益说”,并不拘泥于实定法的解释,也着眼于当事人所实际蒙受的不利影响的性质、程度等,以此来判断是否应对其提供司法救济。[31]

   第三,作为前两个问题的延伸,由于《行政案件诉讼法》第9条第1款中实际上存在着两个“法律上的利益”, 两处用于同义,还是有所不同?通说和多数学者对两处“法律上的利益”不做区分,但也有少数学者着眼于原告适格与诉的利益机能上的差异,主张尽管在条文上两者都以“法律上的利益”表述,但由于本文部分侧重于当事人是否具备获得本案判决(即实体性审理)的资格,而括弧条款则重在已经具备原告资格的人能否得以继续维持这种资格,因此,“法律上的利益”,因本文与括号条款的不同而在内容上并不完全相同,即两者未必用于同义。[32]以笔者看来,这种观点在突出原告适格有别于诉的利益这个意义上有其独到之处,但由于实定法上使用同一语言,对两个“法律上的利益”加以区分,谈何容易。

   综上所述,撤销诉讼的提起需要具有诉的利益,作为撤销诉讼的基本要件之一,诉的利益是指当事人的诉求是否足以具有利用国家审判制度加以撤销的实际价值或必要性。这里所说的诉的利益,需要贯穿于撤销诉讼的始终,从其开始一直到结束。

   当行政处分成立之后出现诸如法令修改、被行政方撤销或撤回等情况变更时应该如何认定诉的利益?实定法上诉的利益的根据究竟在何处?如何解释“法律上的利益”以及如何看待两个“法律上的利益”?可以说,这些皆为诉的利益论所面临的课题,但行政处分成立后出现情况变更时应该如何认定诉的利益,才是问题的核心所在。判例以及相关理论主要是围绕这个话题而展开的。接下来,让我们结合具体个案[33],来看看这种情况下理论和实务界是如何认定诉的利益的。

   二、具体案例分析

   (一)更正处分案[34](1967年)

   原告X向被告Y(税务署署长)提交1956年度法人税确定申告书后,Y对金额进行调整并通知X(第一次更正处分)。X不服遂提起行政复议,遭国税局局长驳回。于是,X针对Y所做的第一次更正处分提起撤销诉讼。系争中,Y为纠错再次做出更正(第二次更正处分),并在此基础上实施第三次更正处分,最后将两次更正处分通知书放入同一信封送达X处。

   最高法院的判决要旨[35]:本案中,X请求撤销Y于1958年3月针对自己所做的1956事业年度法人税的更正处分(第一次更正处分)。然而,根据原审所认定的事实,本诉讼被提起之后,为了纠正诉讼中被指摘的问题点,Y于1960年4月再次做出更正,并于同日实施第三次变更,最后将这两次更正处分的通知书放入同一信封送达X处。在如此的事实关系中,令人难以否定的是:第二次更正处分,只不过是为了实施第三次更正处分的前提手续而已;而第三次更正处分,实质上止于补充了第一次更正处分的附记理由罢了。针对这些行为的效力,我们并非毫无疑问。但这些行为无疑属于各自独立的行政处分,本案中并没有被请求撤销,因此,我们不得不做出如下的解释:第一次更正处分因第二次更正处分而被取消,第三次更正处分是在第一次更正处分之外另行做出的新的行政处分。因而,单纯请求撤销第一次更正处分的本案,在第二次更正处分实施之后就失去了其利益。

   本案焦点在于:X接到第一次更正处分后提起请求撤销该行政处分的诉讼期间,税务机关再次、再再次决定变更(第二次更正处分、第三次更正处分),这种情形下针对第一次更正处分的诉的利益是否依然存在?

   就此,学界存在若干对立的观点。一种观点认为,由于第一次更正处分已因其后的第二次更正处分被取消,因此今后应该围绕第二次更正处分来论争,从而主张丧失了诉的利益。另一种观点认为,前后两个处分均有效,应依据各自更正的金额来论争。第三种观点强调,第一次更正处分因第二次更正处分而变更,由于该处分以变更后的状态持续存在,因此即便有第二次更正处分,针对第一次更正处分的诉的利益也不会消失。[36]

   从本案判决来看,最高法院显然是站在第一种观点的立场,主张若第二次更正处分存在则失去以第一次更正处分为对象的诉的利益。本案中,若仅从形式与外观来看,可以说确实存在三次行政处分,但若从内容上来把握的话其实并非如此。正如判决中已经指出的那样,第二次更正处分只是为了实施第三次更正处分的前提手续而已,而第三次更正处分实质上不过是弥补了第一次更正处分的瑕疵罢了。因此,这种判决极易造成原告的法律地位受其后同类行政处分的左右,致使针对先行行政处分的诉讼状态陷入不稳状态,从而无法保证诉讼程序的安定。今后应该尽可能避免针对先行行政处分的诉的利益受其后的同类行政处分所左右的情形,以便维持原告在法律上的地位安定。[37]

   与此同时,正如参与本案判决的田中二郎法官作为“反对意见”所指出的那样,行政处分的内容才是本案撤销诉讼的对象,而在内容上由于第二次更正处分不过是在形式上承认了原告的主张而已,并没有发生变化,因此本案中无需对诉求予以追加或变更,只要以第三次更正处分的内容为诉讼对象即可。本案判决过度强调行政处分的外观与形式,给人以沉湎于诉讼技术的细枝末节之感。[38]

   试想,如果最高法院不受行政处分的形式与外观所束缚,转而立足于行政处分在内容上的连贯性和一致性,本案诉的利益岂不会受到认可?因此,针对本案行政机关连续实施的所谓更正(第一次更正处分)、再更正(第二次更正处分)、再再更正(第三次更正处分),最高法院在保留部分怀疑的前提下将其定性为各自独立的行政处分,这一结论本身恐怕也值得商榷。

   (二)东京12频道案[39](1968年)

原告X欲开设电视台向被告Y(邮政大臣)申领执照,因同时还有四家提出同样申请而彼此形成竞争关系。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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