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孙宪忠:从《民法典》看乡村治理中急需关注的十个法治问题

更新时间:2021-03-14 12:09:59
作者: 孙宪忠  
把庞大的农业人口固定在土地上、地权不可以流动、仍然以农村土地保障农民生存和发展的法律政策,基本上没有改动。显然,如果还是以农业保障农民的生存和发展,并以此确定相关政策,那就是要以10%的社会总产值为40%的人口提供生存和发展保障,这无疑是一个极大的认识错误。在乡村治理、国家治理中,必须思考这些重大问题。在简要回顾一段历史之后,可以得出两个清晰的结论:其一,在推进乡村振兴战略时,在研究完善当前我国农村治理的法律制度时,需要进一步准确认识社会主义的土地理论、农村集体化理论,尤其要注意不受某些已经被实践证明的不适合我国国情也不符合社会主义理念的观念的束缚。比如,那些一再出现的要把农村土地收归国有的观念,那些意在否定农民家庭或者个人的成员权的观念,都是不能采纳、不能认可的。其二,关于乡村治理的整体政策和法律设计,应该遵守经济基础决定上层建筑的马克思主义原理,消除上层建筑发展滞后的问题,在涉及农业的经济基础已有本质变化的情况下,勇敢地推出农村地权流转的政策思路。

   三、农村集体经济组织与村民委员会的相关立法冲突

   在实施乡村振兴战略、推进乡村治理时,首先引起关注的是农村现在的体制。在我国现行法律中,《村民委员会组织法》是涉及农村社会治理的基本法律,它规定村民委员会是农民自我治理的组织形式,并且规定了村民委员会的一些基本权利。值得注意的是,该法第24条规定,由村民委员会行使集体经济组织的各种权利,尤其是土地权利。这与《民法典》第96条的规定不一致,与《民法典》第261条关于农村土地所有权的规定也不一致。如前文所述,《民法典》第96条规定农村集体经济组织作为特别法人,是独立的民事主体。《民法典》第261条规定,农村土地所有权属于农民集体经济组织。这些立法上的冲突,我国立法机关在下一步立法或者修订法律时要注意研究解决。这是推进乡村治理中应该思考的问题。

   当然,《村民委员会组织法》第24条关于由村民委员会行使集体经济组织的全部权利尤其是土地所有权的规定,从其立法的历史背景看有一定的合理性。因为我国农村实行土地承包责任制后,在相当一些地方,前文提到的原来存在的村民小组确实出现了功能丧失的情况。这些地方的集体组织除了土地所有权,已经没有其他经济力量,除了发包土地,不再组织其他经济活动。在土地发包工作完成后,在承包期限20年不变的情况下,如果普遍强调集体经济组织的存在,强调这个组织在各个地方都要发挥作用,确实也不妥当。但是,该条规定没有考虑到一些农村集体经济力量一直非常强大的地方的实际情况。最典型的,比如,在京广沪等地方的城市郊区,农村经济力量一直非常强大,这些地方的集体经济组织一直存在。在这些地方,居民和集体经济组织的成员是有严格区别的,一个居民要参加集体经济组织,农民是不答应的。

   随着改革开放的发展,即使在以前不发达的地区,农村情况也发生了变化,出现了立法上应该普遍区别农村村民自治组织与集体经济组织的必要性。(1)农村承包地、宅基地实行“三权分置”之后,集体经济组织的作用被激活,它们必须出面行使土地所有权,而此时村民无法和集体经济组织成员相混同,即村民不能直接成为集体经济组织的成员。比如,在浙江义乌,农村宅基地“三权分置”之后,一些外地来的打工者、长期居住者也可以取得当地的住房,甚至取得当地的农民户口,但无法取得当地农民的集体经济组织成员资格。随着“三权分置”的普遍推进,这方面的政策需求越来越显著。(2)农村富裕之后,集体经济组织的成员不愿意稀释其权益,从而要求区别其成员身份。在比较贫困的地方,农民在区别有户口的村民与集体经济组织成员的问题上不太纠缠,村民就是这个组织的成员。但是,在村集体富裕之后,农民就不愿意自己的利益被稀释,他们会排斥其他村民加入其经济组织。这一点在城市郊区表现得最为强烈,集体经济组织的成员会通过组织决议限制其他人加入。这一点在东部发达地区、南方农村,表现得特别突出。即使西部原来比较贫穷的地方,也是如此。比如,我们在陕北调研时发现,一些农村地区因赋存的石油、天然气资源被发现而走上富裕道路,但当地村民约定,对于带子女嫁入本村的妇女,其子女可以落户口,但不能作为集体成员。(3)在经济比较发达的农村,集体经济组织力量强大,以前的生产大队、小队都已经改造成总公司、分公司、经济联合社、经济联合分社。这样的组织机构建立后,新来的农民虽然在派出所登记有户口,但不能成为村集体经济组织的成员。这个问题最早产生于20世纪80年代初的广东南海地区,那里最早实现了村民集体组织成员的相对固定化,就是把村民的身份折合成股权或者股份,把增人不增地改造成增人不增股。这种做法一开始饱受争议,后来慢慢被认可,甚至逐渐在全国推广开来。对于这个问题,需要继续深入研究。

   在未来乡村治理过程中,如何处理村民委员会和农村集体经济组织之间的关系,是首先需要解决的问题。村民委员会制度建立的正当性是毋庸置疑的。村民委员会作为农村的基层组织,其重要性不言而喻。但是,以村民自治组织替代农村集体经济组织,这个做法的普遍性、必要性、正当性确实存在值得思考的地方。尤其是,在《民法典》第96条已经明确把农民集体经济组织规定为特别法人之后,《村民委员会组织法》第24条规定由村民委员会代行集体组织权利的做法确实不妥。因此,笔者建议在乡村治理的法制建设中,首先应该解决村民自治组织与农民集体经济组织相区分的问题。

   四、《民法典》规定农村集体作为特别法人的民法意义

   《民法典》第96条将农民集体经济组织法人规定为特别法人,这一规定的理论价值和实践价值都非常显著。从法学理论上看,这种“人合法人”是我国法学界探讨很少的,其性质、特征都需要仔细研究。从实践角度看,其意义更加显著,对下一步农村治理的制度推进,可以说非常关键。这种特别法人到底有何特别之处?在理解这种法人的时候,需要抓住哪些基本要点?这些是需要认真思考的问题。

   认识农村集体经济组织作为特别法人的性质,首先可以拿它和最为人们熟悉的几种法人作对比。与承担政治职能的各种法人(公法法人、机关法人、党派法人等)相比,农村集体经济组织是一种典型的民法法人,它不承担宪法、行政法等方面的职责。相较于公司法人,农村集体经济组织法人的最大特点表现在加入法人、取得法人成员资格的制度上。公司法人以投资作为取得成员资格的条件,以投资的多少来确定成员的权利份额。这样的法人,法律上称为“资合法人”。而我国农村集体经济组织法人,从20世纪50年代建立的合作社以来,都是一种“人合法人”,强调成员的身份而不是资金的投入。集体身份更加强调成员的自然人身份。过去,我国很多法学著作认为“人合法人”是一个落后的形态,因为成员的财产权利和义务不清晰。但是,合作社的建立通常是为了帮助某些特殊群体,国家不仅在政策、法律上甚至在财政上都要给他们一定的优惠或者扶持,因此,“人合法人”就要强调成员的资格,不能像公司的投资人那样谁的钱多听谁的。这就是“资合法人”与“人合法人”的区别。农村集体组织加入方法与公司股东加入方法的区别是很大的。但是,这样的举例并不十分准确。因为合作社的成员,其财产权利和义务还是清晰的,只是在加入合作社时并不一定将其财产入社,而是以其身份入社。这种情况比较符合一些保护性产业和人群的特殊利益,如符合我国农村居民及其产业的现状。

   还有集体法人的问题,即法人内部治理的问题。有些经济发达地区的集体经济组织中,已按照公司的方式组建了经济联合社、经济联合分社、经济联合公司及其分公司。一些地方已采用公司法上的内部治理结构,建立了股东大会、成员大会、董事会、监事会等类似的机构。而在其他更多的地方,农村没有这样的机构。如果建立法人制度,希望也能建立这样的机构。当然,对于如何建立,还需要深入研究。

   五、集体组织中的成员和成员权的问题

   《民法典》第261条特别强调集体中成员的权利。其实,法人作为一种社会组织,其中主要的就是社团法人;而社团法人都是有成员的,有成员,就有成员权的法律问题。只是过去的政策和法律忽视了这个要点,造成在农村集体经济组织成员权方面存在缺陷。《民法典》规定了这个成员权,事实上具有拨乱反正的含义。而且,在过去计划经济体制下,政策和法律没有特别在意成员本身的资格和成员权利,这一点造成的麻烦并不多,因为有关安排听政府的。而随着经济发展,乡村经济越来越壮大,成员权的问题就不能不解决。因此,《民法典》的这个规定,是很有现实意义的。

   上文说到,现在经济发展起来了,集体经济组织的成员就要相对固定甚至固定化。很多年以来,我国有的地方先是提出增人不增地、减人不减地,后来又提出增人不增股、减人不减股。这些地方性政策的精神,就是集体成员相对固定甚至固定化的思想的反映。其实,提出这些政策的地方都是经济发展非常好的地方,这些地方的农民集体成员不希望自己的利益被稀释,因而强烈呼吁成员资格固定化。而固定化以后,成员权的问题就彰显出来。比如,上海有些地方把农民的资格固定以后,有些人即使已进城多年,村里仍给他们分红,因为他们作为集体组织成员的身份一直没有消失。笔者在上海郊区调研中看到一个案例:有个人在城里工作很多年,配偶和孩子都在上海市区,后来得到村里分红好几万元,他自己都感到惊讶。原来他所在的农村集体组织分红是从20世纪80年代开始算起,村里成员资格固化了,成员资格就变成具有经济价值的成员权,因而给他分红。

   现在,集体成员权的制度设计还不完善。比如,成员资格如何取得、如何丧失,成员权包括哪些内容,成员权怎样行使、怎样保护,都还是比较大的问题。据我们调查,这些问题在一些地方已经比较严重。比如,乡村治理过程中的财务问题就是成员资格和成员财产权利的焦点。在实施乡村振兴战略、推进乡村治理时,这些问题是很有必要研究解决的。

   六、集体所有权的问题

   我国法律过去虽然没有规定农村集体经济组织的主体制度,但对农民集体经济组织的所有权一直是有规定的。不过,过去的立法和政策把农村集体所有权定义为社会主义公有制的方式,特别强调其政治上的意义。近些年来,从《物权法》到《民法典》第261条规定的集体所有权,都强调农民集体经济组织的所有权是一种财产权。从一种政治性的权利演化到财产性的权利,其中的变化非常大。目前,我国社会对这方面的研究和讨论还是不够的。尤其在集体成员资格相对固定的情况下,集体所有权如何实现其民法上的价值,比如,成员如何在集体中行使权利?对此,现行政策和法律还是空白。

   另外,过去的政策和法律强调以土地作为主要对象的农民集体经济组织的所有权对农民生存发展和社会保障的作用,现在其合理性、正当性到底如何?很多人认为,这里有一个政策底线。那么,这个底线设置得是否合适?这些问题都有待研究。集体所有权如果是财产权利,就应该按照财产权利的规律制定相关法律;如果是保障性的社会权利,就应该按照社会权利的规律制定相关法律。显然,目前立法上的一些设想是不符合现实的。现在农民的很多社会保障只能通过城市工商业反哺来实现,让农民以土地和农业来保障其生存和发展,显然是做不到的。现在,集体所有权的政治性色彩已慢慢淡化。

《民法典》第261条规定的“成员”两个字的意义非常重大,下一步的农村体制构建必须依靠集体所有权,而集体所有权必须建立在农民家庭或者个人的成员权的基础上。《物权法》制定时有人说,这样强化个人权利,是不是把集体所有权变成了私有权?这种想法是不对的。前文说到,中华人民共和国成立初期建立初级社和高级社的时候,农民家庭或者个人的民事权利都保留着,当时的合作社当然是社会主义的组织体。(点击此处阅读下一页)


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