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张永涛:21世纪美日贸易谈判及其对华影响

更新时间:2021-03-12 16:01:50
作者: 张永涛  

   内容摘要:21世纪之初,美日两国相关领域专家曾就开启双边FTA谈判的可行性进行探讨;两国政府间谈判后来也终于启动。作为第一阶段贸易谈判的成果,《美日贸易协定》和《美日数字贸易协定》已于2020年1月1日正式生效。进入21世纪以来,美日贸易谈判得以启动,表面来看是美国为了降低与日本的巨额贸易赤字,利用追加汽车关税手段对日施压,日本被迫应允。实际上,美日贸易谈判的启动和发展是两国在经济利益、双边关系、地缘政治、权力博弈等多种动因综合作用下的结果。美日贸易谈判增加了美国重返TPP/CPTPP制衡中国的可能,为美日联手打造排除中国的数字贸易规则创造了条件,建立了不对称权力谈判的样板,并增大了日本在中、美之间实施战略摇摆的可能性。美日贸易谈判短期内对中国的影响并不明显,但从中长期来看,特别是在新冠肺炎疫情加速推动世界秩序重构、美日两国政府更替、RCEP签署、中欧投资协定谈判如期完成、中国表态积极考虑加入CPTPP并正就相关事项展开研究等新的国际政治经济形势下,会在多个方面产生较大影响。深入分析进入21世纪以来美日贸易谈判有助于中国及时妥善应对相关问题。

  

   关键词: 美日贸易谈判 自由贸易 FTA RCEP

  

   作者简介:张永涛,山东财经大学外国语学院副教授(济南 邮编:250014)

  

  

  

   二战后,伴随着日本经济的迅速恢复以及之后的高速发展等进程,美、日之间的经贸摩擦不断,两国在纺织品、钢铁、彩电、电信、半导体等领域都曾开展贸易谈判。例如,20世纪50年代末至80年代中期,两国签署过四次纺织品协定、三次钢铁贸易协定和一次彩电协定,其主要特征是限制日本对美出口。20世纪70年代末至90年代中期,两国分别签署了三次电信协定和半导体协定,前者主要内容是日本增加对美国的器材采购和开放相关市场,后者主要内容是降低关税以及日本增加从美国的进口。 由此可见,20世纪的美日贸易摩擦主要集中在传统工业以及电信、半导体等当时的高技术领域,对日本一直坚持保护的农业领域则涉及不多。另外,日本在20世纪80年代中期对美贸易顺差激增,并在此后基本保持了每年500亿美元以上的巨额对美贸易顺差,这些情况为美、日两国在进入21世纪后再次开展贸易谈判埋下了伏笔。

  

   本文主要讨论进入21世纪以来美、日两国的贸易谈判。 经过多轮双边部长级磋商,2019年10月两国签署《美日贸易协定》和《美日数字贸易协定》,并于2020年1月1日正式生效。这两份贸易协定是21世纪美日贸易谈判的第一阶段成果。国内外学界对于这一时期美日贸易谈判关注较多。国内学者多从多边贸易的视角出发,分析该谈判的推进动因、特点影响以及未来趋势等; 国外学者则主要关注协定条款细则、美日双边互动、国际话语权等。 但是,梳理该谈判的演进过程会发现一些疑问。第一,当时安倍政府对美日贸易谈判的态度由反对转为支持,并在谈判开始后表现出积极态度,其原因只是为了规避高额汽车关税,还是具有更为深层的战略考量?第二,当时的安倍政府为什么一再宣称该谈判是货物贸易协定(TAG)谈判,而始终不承认其为自由贸易协定(FTA)谈判?第三,对比美国公布的22项谈判目标,为什么双方最终达成的是只包括农业和数字贸易的“缩水版”协定?关于这些疑问,现有研究成果暂未作出合理解释。另外,关于美日贸易谈判对中国影响的分析也略显薄弱。基于此,本文尝试对21世纪美日贸易谈判的演变进程、推进动因、对华影响等进行剖析,并为中国如何妥善应对提供参考。

  

   一、21世纪美日贸易协定的演变进程

  

   本文所讨论的21世纪美日贸易谈判,其时间段从21世纪初至2020年初美国与日本两份贸易协定生效。该过程还可以进一步细分为酝酿期、转变期和推进期三个阶段。

  

   (一)酝酿期

  

   在2000—2016年底的这段时间,美、日双方对于贸易谈判均有诸多顾虑,将主要精力用在论证探讨上,并未开展实质性的双边谈判。早在21世纪初,美、日两国的经济界及学界就开启双边FTA谈判的可能性进行过探讨,由于双方对农产品市场开放等核心障碍都有明晰的认知,致使两国官方也均对谈判持审慎态度。 在美国方面,由于小布什是自由贸易的支持者,奥巴马则青睐《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等多边贸易机制,因此在特朗普执政之前,尽管美国产业界多次呼吁开展美日FTA谈判,但始终没有成为当时美国外交政策的优先选项。与美国类似,尽管日本产业界对美日贸易谈判的态度相对积极,但日本政府却比较消极。一方面,日本农业改革阻力很大,农业协会等对日本政府具有很大影响力。相关的农业团体出于维护既得利益的需要,不断对政府施压,阻止对外开放农业市场。另一方面,进入21世纪后,日本政府更替频繁,除小泉纯一郎和第二次执政的安倍晋三之外,其他首相几乎是“一年一相”。小泉执政时期,日本与美国开启FTA谈判的时机并不成熟。小泉之后的各任日本首相,在农业开放等棘手问题上存有诸多顾虑。安倍晋三第二次执政后,在自由贸易方面的政策重心则是推动达成TPP,同时兼顾中日韩自由贸易区(CJKFTA)、《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)以及《日欧经济伙伴关系协定》(日欧EPA)等大型多边FTA谈判,对于开启美、日双边FTA谈判持抵触态度。

  

   (二)转变期

  

   2017年初到2018年下半年,美国对美日双边贸易谈判表现出强烈的推进意愿,而日本对谈判的态度则出现了从抵触到接受的转变。特朗普2017年初执政后奉行“美国优先”理念,排斥多边贸易机制,推崇双边经贸谈判,对身为盟友的日本也毫不手软。特朗普政府不断向日本施加压力,以谋求推动美日双边FTA谈判,要求日本在双边贸易中进行更多让步。面对美国咄咄逼人之势,日本承受了很大压力。安倍晋三为此委派时任副首相麻生太郎(Aso Taro)和美国时任副总统迈克·彭斯(Mike Pence)于2017年举行过两轮经济对话。双方虽就对话框架达成一致,但并非意味着日本赞同与美国开启双边FTA谈判。 然而,进入2018年下半年,随着美、日两轮部长级贸易磋商(FFR)的进行,日本态度出现反转,于当年9月宣布与美国开展双边贸易谈判。日本称贸易协定正式名称为《货物贸易协定》,极力否认其为自由贸易协定,并强调协定不包括服务业。日本的这种表态与前述美日FTA的推动进程不无关系。在安倍政府看来,否认其为FTA可以排除不少政治障碍。另外,也有学者认为,日本是通过不与中国或美国开展FTA谈判,以便在中、美两国之间保持平衡。 美国方面则主张当时开展的是FTA谈判。对美国而言,这意味着特朗普政府得偿所愿,而安倍政府则做出了某些让步。

  

   (三)推进期

  

   从2018年9月至2020年1月1日协定生效的这段时间,美国快速完成了国内相关程序;美日双方积极配合,短期内顺利达成协议。从两国宣布开启贸易谈判后,美国方面由贸易代表办公室(USTR)负责推进实施。USTR于2018年12月21日发表公告,列出了22项谈判目标,这些目标与美国重启北美自由贸易协定(NAFTA)谈判时公布的内容几乎一致。按照美国国内法律程序,谈判目标的公布意味着30天之后,即2019年1月底就要具备正式开展谈判的条件。对于美方的谈判目标条款,日本国内舆论普遍认为美国要价过于苛刻,特别是其中的汽车、汇率等内容,已经对日本经济的独立发展产生了威胁。相对于日本国内舆论的负面评价,日本政府并未过多回应。美国履行国内程序后,经过双方协商,于2019年4月中旬开始第一轮贸易谈判。经过多轮磋商,双方签署了《美日贸易协定》和《美日数字贸易协定》。与最初美国公布的谈判目标相比,协定内容有较大压缩。日本参议院2019年12月批准了该协定,而美国方面不需要国会批准。2020年1月1日,第一阶段《美日贸易协定》正式生效。

  

   二、美国推进美日贸易谈判的主要动因

  

   美国推进美日贸易谈判,并非只是为了削减与日本的巨额贸易赤字,而且还试图通过谈判推动其他方面事务。换言之,美国有主动推动谈判的深层动因与逻辑。

  

   (一)削减贸易赤字与解决农业问题

  

   一方面,美国的对外贸易赤字虽然在2013年有所下降,但在2014—2018年间上升趋势明显; 另一方面,美国虽然于2017年1月宣布退出TPP谈判,但在日本的主导下,后续谈判进展顺利,并最终于2018年12月30日以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的形式生效。在上述背景下,特朗普政府承受了压力并最终下决心解决相关问题。具体到美日贸易谈判,首先,美国要削减对日贸易赤字,这是特朗普政府在振兴经济方面的主要举措。2012年以来,美国对日本的贸易赤字虽然呈现缓慢下降趋势,但依然维持在每年近700亿美元的水平。2017年1月,特朗普明确表达了对美日贸易赤字的不满。其次,由于CPTPP的生效使美国对日本的农产品出口处于非常不利的境地,因此美国欲在美日贸易谈判中尽可能解决农产品问题。以牛肉为例,据日本农业产业振兴机构以及日本财务省的贸易统计,2008—2017年,在日本的牛肉进口国中,美国仅次于澳大利亚一直稳居第二位,且对日牛肉出口基本呈逐年上升趋势。然而在CPTPP签署之后,各缔约方对日出口牛肉的关税将最终降至9%的水平,相比之下,美国对日出口牛肉则适用高达38.5%的关税。在此情况下,美国牛肉生产者和出口商都面临较大压力,并将此压力传导给美国政府。美国与日本开展贸易谈判能够弱化CPTPP对美国产业的不利影响,因此尽早使美日农业谈判中取得成果至关重要。时任美国农业部长桑尼·珀杜(Sonny Perdue)明确表示,着眼于农畜产品,希望能够与日本先达成过渡性协定。

  

   (二)实现日、欧平衡

  

2017年,美国实质性搁置了《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》(TTIP)谈判,而日欧EPA却于同年7月达成框架协议。在此背景下,美国推动美日贸易谈判也具有实现平衡的战略考量。在奥巴马时期,美国将TPP与RCEP视为驱动亚太地区经济发展的并行渠道。中国主推RCEP,美国主导TPP,可在一定程度上实现亚太地区自由贸易的权力平衡。同时,在奥巴马政府看来,与RCEP相比,TPP具有更为显著的高标准贸易规则特征,这意味着美国将在经贸规则竞争方面处于相对强势的地位。而在特朗普时期,美日贸易谈判是美国双边FTA谈判战略中的重要内容。这既是由于美、日之间存在同盟关系,也是由日本的地缘特点和经济地位所决定的。对美国而言,日本在CPTPP中的领导角色及其与东盟的密切关系具有重要意义;同时,美国希望实现美日贸易谈判与美欧自由贸易区谈判的“两翼平衡”。奥巴马政府推动TPP与TTIP谈判的主要意图之一是要实现太平洋与大西洋的“两洋平衡”。这既与奥巴马政府坚持自由主义国际理念密切相关,也与战后美、欧、日三足鼎立的历史思维惯性有很大关系。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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