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卢锋:拜登经贸政策的纠结

更新时间:2021-03-10 16:17:27
作者: 卢锋 (进入专栏)  

   特朗普政府实施以单边主义为特征的激进对外经贸政策,虽对美国国内少数经济指标带来某种改善,却未能实现制造业大规模回流、显著降低贸易赤字、重振美国经济等预定目标,反而显著透支了美国作为超级大国的实力与国际信誉,并对国际经贸关系与全球经贸秩序带来巨大冲击和困扰。特朗普连任竞选失利,部分原因在于新冠疫情冲击及其民粹式治理应对公共卫生危机的致命局限,也显示用单边保护与反建制方法实现重振美国目标注定会南辕北辙并事与愿违。

  

   美国对外经贸政策需要拨乱反正。然而从目前情况看,拜登政府对外经贸政策目标设定与其前任并无本质区别。如延续“经济安全就是国家安全”命题,宣称对外经贸政策始于促进国内产业发展与中产阶级利益,发誓要优先推动制造业回流与充实国内就业,对华经贸政策强调来自中国发展的战略竞争压力等等,都给人以似曾相识与了无新意之感。同时拜登政府又明确认识到需与前任划清界限,在经贸政策领域有望降低单边主义声调而重视多边主义,在处理国际关系时改变四面出击“无差别打击”策略,努力与盟国友国修复关系以共赴时艰。

  

   政策目标与其前任不分伯仲,应对策略又要纠偏更始,由此决定拜登政府对外经贸政策选择要面对难以排解的内在张力与矛盾。如何处理特朗普政府在对外经贸领域一组政策遗产,特别是如何应对回归CPTPP、退出关税战措施、修复WTO争端解决机制等问题,上述左右为难的纠结困境将会很快呈现出来。

  

   如何应对回归CPTPP?

  

   这或许是拜登政府对外经贸政策布局的最为纠结问题之一。积极推进CPTPP前身TPP,是金融危机后奥巴马政府重新评估全球经济与中美关系形势,试图通过主导制定国际规则并借此应对中国经济崛起的重头戏。拜登时任副总统并在国际关系领域素有专长,对TPP政策制定与实施应有某种参与。2016年2月4日美、日等12国正式签署TPP协议,在环保、知识产权保护、竞争规则等降低所谓“边境内壁垒”规则议题上达成一致,甚至还通过一个附加协议对货币与汇率政策加以规范,被评论为具有引领21世纪国际经贸规则潮流的意义。然而TPP由美国与其亚太区域盟国主导建立,同时具有明显的的地缘政治含义,因而又被称作“经济北约”。国内对TPP评论一般比较重视其针对我国战略博弈内涵,同时也肯定在经贸协定具体内容上具有“广覆盖、宽领域、高标准”的特点。

  

   然而奥巴马政府大费周折打造的TPP在2016年大选时受到广泛批评。在以民粹和保护主义相号召的特朗普阵营看来,自由贸易导致美国制造业和就业机会大量流逝,TPP正是要新创规则推进新一波自由贸易,因而不遗余力攻击TPP成为其选战拿手好戏之一,在多年深受全球化竞争压力的中西部“铁锈区”尤其能引发共鸣。特朗普竞选时明确表示,当选后第一天就会废除TPP;甚至民主党总统候选人希拉里也与TPP拉开距离,表示当选后将退出这个她在国务卿任上曾积极推动的经贸协定。特朗普胜选就任后第一周,果然宣布退出TPP协定,使奥巴马政府多年努力结果付诸东流。

  

   考虑到美国在TPP协定谈判中主导作用以及美国市场对成员国的吸引力,人们最初预期美国退出后TPP会平静地寿终正寝。日本作为TPP成员中第二大经济体最初确实曾一度心灰意冷,然而在短暂犹豫后美国之外的TPP-11国决定继续往前走,并在对TPP协定原有内容删繁就简基础上形成被称作CPTPP的新经贸协定。2018年3月11国政府成功签署CPTPP协定,在并在澳大利亚通过批准程序后于2018年12月30日正式生效,成为跨区域范围内第一个面向未来的高水平经贸协定。在这一形势下,特朗普对TPP立场也有所松动。他在2018年1月参加达沃斯峰会时表示,如果有好的内容,他愿意重新考虑TPP问题。同年4月,他还公开要求内阁相关成员研究重新参加TPP的可行性问题。

  

   退出TPP的特朗普政府并非一概反对创建或参与新的区域经贸制度安排,而是要争取美国经济和其它利益最大化的交易条件,从而更好实现其国内政治目标。退出TPP之后,特朗普政府凭借在北美经济区内的压倒性优势,迫使墨西哥和加拿大同意在2017年8月开启北美自贸协定重新谈判,并于2018年10月1日达成取代原先北美贸易协定的美墨加协定。2018年11月30日正式签署的“美墨加协定”,基本框架与TPP高度相似,区别在于增加了一些主要是美国属意的新规则,包括汽车原产地标准、高水平知识产权保护、货币汇率规则与排他性条款等。结果该协定在国会批准环节,罕见获得美国两党大比例共同支持。

  

   目前对于美国而言,参与TPP/CPTPP与四年前比较必要性和紧迫性都有提升,然而重回该协定的难度与阻力却有增无减。拜登政府目前对谈判包括TPP在内的贸易协定采取慎重姿态,拜登本人多次表示在美国获得更多投资前不会签署新贸易协定,然而来自智库与前高官呼吁早做部署并采取行动之声不绝于耳。拜登经贸团队后续相关抉择会有高低不便之感。

  

   回归CPTPP的利益冲动

  

   从美国利益看,回归TPP/CPTPP有多方面利益。从经济利益角度看,亚洲特别是东亚是当今与未来全球经济增长最快速与最活跃区域,美国一直以亚太国家自居并试图在这个区域保持与其超级大国地位相适应的参与度及影响力,缺席TPP/CPTPP显然不符合其目标与利益诉求。2020年底中国等区域15国成功签署RCEP,美国应能感受到在该区域经贸体制层面被边缘化的风险压力,通过某种方式重回TPP/CPTPP改变上述被动局面,应是会受到慎重考虑的政策选项。

  

   从地缘政治角度看,拜登政府以“重建得更好(build back better)”为治国方针,其中“回归(back)”的内涵势必要具体展开为某种重回亚太或印太方针,而强化跟域内国家的经贸联系并塑造规则导向无疑会成为这类区域战略的重要内容。在APEC难以摆脱非正式性并且可操作性不足的背景下,重回TPP/CPTPP并与其区域盟国联手重建规则架构,显然是一个顺理成章的设想和路径。CPTPP某些现有成员以及韩国、英国等已表示希望加入CPTPP的美国盟国,从经济利益、地缘政治与平衡中国崛起压力角度考虑,也会希望美国尽快重新加入。

  

   从对华战略角度看,重回TPP/CPTPP有助于美国实现联手其区域盟国制衡中国目标。这是奥巴马政府投入大量行政资源推动创建TPP的重要意图之一,也是拜登政府目前面临的迫切要求。过去几年特朗普激进强势对外经贸政策包括退出TPP决策,客观上推动了中国参与并发挥重要作用的跨区域经贸规则创建进程。经过多年艰苦谈判,去年底包括中国在内的15个亚太以及澳洲国家成功签署RCEP,又传过来中欧完成双边投资协定谈判消息,此后中国积极谋求加入CPTPP。美国需要紧急应对越来越不利的区域环境,重回TPP/CPTPP要求似乎也就更为紧迫。

  

   回归CPTPP的掣肘因素

  

   最大制约因素可能还是政治压力。美国国内质疑和抵制经济全球化思潮和利益仍有相当影响,重回TPP/CPTPP的政治风险深不可测。一个有意思现象是,美国公众中一般认为对外贸易具有积极意义的人群比例有增无减,但是对区域和多边贸易规则的经济影响则是忧心忡忡。特朗普施政挫折或许对经贸领域极端保护主义或民粹主义主张形成某种制衡,然而2016年大选期间TPP成为众矢之的的民意背景可能仍未发生实质性改变,尤其是特朗普基本盘选民疑惧区域贸易协定立场更难改变。特朗普在2020年大选仍获得7000多万张选票,拜登总统及其经贸团队不可能忽视重回TPP可能面临的国内政治风险。

  

   其次是加入CPTPP在通过国会立法流程上会面临的困难。美国政府行政当局谈成经贸协定后能否得到国会参众两院批准总是存在不确定性。另外一道门槛是2015年《贸易促进授权法案(TPA)》将于2021年7月到期,美国国会能否及时再次授权会直接影响谈判能否顺利启动与推进。TPA意义在于美国立法部门对行政当局提供“经贸协定快速道”授权,即限制美国国会只能对白宫提交的经贸协定进行有限时间辩论,并对通过或否决进行投票表决,而不能对协定文本具体内容进行审核修订,由此显著降低立法部门不确定性从而减少经贸协议谈判进程困难。然而在2015年TPA过期后,一般认为美国国会很快批准新的授权法案困难很大。

  

   再次是鉴于美国政府换届后新任政府频繁推翻前任对外政策承诺的经验事实,即便是CPTPP内部希望美国回归的成员国,对欢迎美国重返的热情也已大打折扣。根据美国智库对相关国家官方人士调查,现在这类CPTPP成员国大都表示拜登政府至少要得到TPA重新授权才会认真考虑支持美国重回。此外,拜登总统早先曾表态不会很快考虑参与经贸协议谈判,如果改弦更张也需对外有个交代。

  

   最后即便拜登经贸团队决定重回TPP/ CPTPP,在操作层面选择什么方式回归或加入,对美方以及CPTPP成员方都会带来左右为难的困惑。双方在相应场景下面临的关键制约因素至少包括:CPTPP成员国大都不希望重新谈判协定条款,从而避免美方提出过于严格的新规则要求,也避免由此需国内重新审批协定带来复杂的程序与政治压力。美方则担心进入标准过低的经贸协定损害其经济利益,并在国内引发负面评价特别是政治对手的责难攻击;另外对美方还有一个不便挑明的微妙约束,就是对其作为习惯于主导规则制定的超级大国而言,纡尊降贵走正常程序申请加入一个成员国总体规模不到其一半的经贸协定,可能会有情何以堪的心态困难。

  

   美国亚洲协会政策研究院去年9月一份报告分析了四种可能重回方式及其各自困难。一是返回原始TPP协议。这个表面上似乎简便易行方案,由于存在上述制约因素,美方与CPTPP成员国可能都不愿考虑。二是美国申请加入CPTPP。对此CPTPP成员方应乐见其成,然而对美国而言CPTPP规则内容不仅比不上美墨加协定,甚至当年TPP包含的某些美方力主引入条款也被删除,因而美国大概不会感兴趣。再说对美方而言放下身段申请加入也有心理代价。三是重新谈判CPTPP。美国对此或许比较青睐,然而部分CPTPP成员国可能会视为畏途。

   四是美方暂不考虑成为CPTPP的全面正式成员,而是通过谈判制定阶段性部门规则协议,由此较快启动美国回归进程。这个更为妥协性方案是在进行更加全面谈判之前,美国先与CPTPP国家就某些重要新兴部门展开规则谈判,这些部门或涵盖数字贸易、医疗和其他基本商品贸易,或针对贸易与气候环境关系等问题。这个方案也可以为一些有兴趣加入CPTPP的国家提供参与机会。在笔者看来,这个思路虽也有诸多困难,然而在谈判规则对象上具有选择性,尤其是既可启动进程又可暂时回避正式缔约所需法律程序,成为现实选项的可能性似乎更大一些。

  

   美国的深度纠结

  

特朗普政府以任性与强势手段,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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