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韩大元:全国人民代表大会宪法地位研究

更新时间:2021-03-09 11:20:46
作者: 韩大元 (进入专栏)  
但由于现实脱离了文本,客观上片面强调人大常委会立法权,这也为人大常委会日益占据主导地位提供了制度上的可能性。〔16〕

  

   从全国人大与常委会实际的立法数量来看,在1982年之前,全国人大与常委会的立法数量旗鼓相当,而且全国人大制定的法律远远重要于全国人大常委会所通过的法令。但在1982年之后,全国人大每年立法的数量日益减少,而全国人大常委会的立法数量则日益膨胀。到今天,全国人大立法数量尚不足全国人大常委会立法数量的1/15,如此就很难说整个社会还是由全国人大所制定的法律在规范着。〔17〕而且,两者立法的数量比例还将继续扩大。相形之下,全国人大所拥有的“国家立法权”将逐渐萎缩。在立法方面,全国人大的最高地位日渐缺少了载体,又何以体现其“最高性”呢?制定的重要法律多了,自然为法治提供坚实的基础。但如果多数法律的制定主体在民主正当性方面存在欠缺的话,也必然影响其民意基础和实施的效果。

  

   下表是从全国人大及其常委会自成立以来立法数量上的总量对比(参见表1)。

  

   表1:全国人大及其常委立法数量的对比表(1954年9月15日至2012年8月31日)

  

  

  

(二)常委会立法对现实的控制力日臻发达

  

   上文主要还是数量的问题,但更重要的是,在法律重要性和社会调整领域上也发生了明显的不平衡或者冲突。从宪法文本的要求看,全国人大应当能在国家生活的重要领域和重要事项上制定法律,才能体现全国人大对于国家全局和社会的规范能力。但从法律的重要性和涉及的领域来看,全国人大事实上只制定了国家中最重要的几部法律,而且由于法律的原则性和概括性,在现实中可操作性较差,其实际效果也就难以彰显。而全国人大常委会制定的法律则涉及到了整个国家和社会中的方方面面。可以说,对国家和社会的法律统治主要是通过全国人大常委会的立法来实现的,而全国人大的最高地位并没有得到充分体现。

  

   下面以行政管理领域为例来说明全国人大与其常委会立法在对现实生活的控制力上的差别。在行政领域,全国人大从1978年到1988年制定了4部法律(国务院组织法、地方组织法、义务教育法、兵役法),从1989年到1998年共制定了5部(行政诉讼法、预算法、教育法、行政处罚法、国防法),从1999年到2011年则只制定了1部(立法法),而全国人大常委会则在基本法、组织法、城市管理、人口管理、治安管理、卫生管理、生产管理、交通管理、教育法、公物法、环境法、财政法、军政、国家安全、司法行政等领域分别制定了20、31、29部法律,其比例分别为1/5、1/6、1/29,全国人大在行政领域的立法数量日趋减少,其作用力和规范密度也日趋下降。在行政法基本架构中,只有《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《立法法》3部法律是全国人大制定的,其他的诸如《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律均为全国人大常委会制定。在组织法中,也只有极为简陋的《国务院组织法》和地方组织法2部法律是全国人大所制定的。〔18〕在教育、财政、军政中有5部法律是全国人大制定的。在其他众多的行政管理领域中,全国人大自身制定的法律则付之阙如,而由全国人大常委会制定的法律则首当其冲。全国人大法律对国家和社会的规范密度越来越低于全国人大常委会的法律。虽然在那些技术性较强、较为复杂的行政领域,常委会有其自身的优势,但一旦全国人大的立法无法具体调整,对现实生活的调整似乎完全交给了全国人大常委会,全国人大的最高地位又何以彰显呢?

  

   (三)常委会的立法界限渐趋模糊

  

   按照宪法的规定,全国人大与其常委会在立法上是有明确分工的。宪法第62条第2款明确规定,全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律,而常委会则在此之外制定法律。这种立法分工体现了大会及其常委会的权限差异,“基本法律”成为明确的宪法文本话语,确定全国人大基本法律制定权的依据。

  

   已如前述,在1982年宪法修改过程中对常委会的可能扩权是有所警惕的,在制度上也设计了程序性规范控制方式,但整体制度上缺乏保障全国人大最高地位的体系化的设计。全国人大常委会在1982年宪法施行初期实际上注意到了这一问题。例如,1984年全国人大常委会工作报告中指出:

  

   有的修改是从法律之间的协调、限界,避免互相抵触、互相矛盾的考虑出发,使我国的法律能够逐步建立统一的规范。”“在经济法、行政法中关于追究刑事责任的问题,常委会在审议时对可以适用《刑法》的,不再另行规定刑罚;对刑法中没有明确规定刑罚的,尽量规定比照《刑法》中最相近的条款追究刑事责任。〔19〕, ,

  

   1985年全国人大常委会工作报告中指出:

  

   一九八四年九月全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定,以后委员长会议又反复研究,并征求有关方面的意见,拟订了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定草案,提请这次大会审议。〔20〕

  

   1986年全国人大常委会工作报告中指出:

  

   常委会也注意严格依法办事。凡是按照宪法和法律规定应由全国人大审议、决定的事项,都提请全国人大审议;属于政府职权范围的事项,常委会不作决定;凡属常委会职权范围内的事,坚持依照宪法、法律的规定和程序去办,认真履行职责。这就避免了一些不符合法律规定的做法。〔21〕

  

   然而,现实中,这一界限并不容易把握,事实也证明立法权的界限时常被打破。首先,全国人大常委会制定了诸多本应由全国人大制定的基本法律。同样性质的法律却由不同的主体通过,例如《合同法》、《物权法》由全国人大通过,而《侵权责任法》则是由全国人大常委会通过;《行政处罚法》由全国人大通过,而《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等则是由全国人大常委会通过;《企业所得税法》由全国人大通过,而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。有时,常委会甚至在明确认识到法律的基本性时仍继续制定。例如,1993年6月22日,项淳一同志作法律委员会关于《农业基本法(草案)》审议结果的报告时说:

  

   关于本法名称,国务院关于农业基本法的议案本来是提请全国人大常委会审议决定提请八届全国人大一次会议审议的,如果本法仍然称作“农业基本法”,按照宪法规定,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律属于全国人民代表大会的职权,这部法律的审议就要等到明年春天召开的八届二次全国人民代表大会。考虑到本法最好尽快制定,建议将“农业基本法”改为“农业法”,由全国人大常委会审议。〔22〕

  

   项淳一的这个报告表明,当时的提案单位国务院是将农业法明确作为“基本法律”提请审议的,〔23〕全国人大常委会也认识到这部涉及全体农民利益和农村经济发展的重要法律属于“基本法律”,但考虑到实践的需要与通过法律时间的紧迫性,常委会决定由自己审议通过这部法律。为使常委会审议通过这部法律至少从形式上符合宪法的规定,就决定将法的名称由“农业基本法”改为“农业法”。但这种名称的变换并不能改变该法的基本性质与法律定位,不能消除常委会的越权性质。同样,1994年8月,八届全国人大常委会对劳动法进行审议。全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性,建议提请八届全国人大三次会议审议通过。但法律委员会没有采纳这一建议。 〔24〕

  

   其次,按照宪法的规定,全国人大常委会对全国人大制定的法律只能进行“部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。但现实中这一修改界限也被全国人大常委会悄然打破。举例来说,1979年全国人大制定了选举法和地方组织法后,全国人大常委会进行过三次修改。1986年由常委会对两法所进行的修改补充条文分别占36%和44%,1995年对两法的再次修改条文分别占30%和42%。1998年修改的村民委员会组织法增加和修改的条文占90%以上。〔25〕 再如,全国人大常委会2001年对全国人大制定的《婚姻法》和《民族区域自治法》进行了修改,已明显超出了常委会的应有权限。在修改幅度上,《民族区域自治法》原有67个条文,共计修改了43个条文,占64%;全国人大常委会还对法律序言部分的第一、三、五自然段的有关内容进行了修改。相比较而言,《婚姻法》的修改范围更广,该法原有37个条文,共计修改了39个条文,占原有条文的106%。其次,在修改内容上,两部法律各涉及原法所确定的七个基本制度,特别是将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。难以否认,上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要内容,并非“小修小补”。〔26〕概言之,常委会制定了一些不该制定的基本法律,修改了不该修改的内容,其立法界限在现实中并不清晰,即便有些立法逾越界限,也由于违宪审查制度的不能有效运作而无人问津。

  

   四、全国人大决定权的规范与现实

  

   一般而言,人大四权除了立法权之外,还有决定权、任免权和监督权。当然,任免权在宽泛的意义上而言也是一种人事的决定权。下文主要以决定权为例来展开分析。这一权力的行使过程中,同样存在着大会权力式微、常委会权力膨胀的现象。

  

   (一)组织建设的决定权

  

   根据宪法和法律的规定,大会和常委会共享着诸多的决定权,主要体现在组织建设的决定权、人事的决定权、财政的决定权、军事的决定权等,但仍有一定的分工。

  

   按照宪法的规定,“国务院的组织由法律规定”。〔27〕按照《国务院组织法》的规定,国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人大决定;在全国人大闭会期间,由全国人大常委会决定。〔28〕现实中,国务院单各个组成部门的设立、撤销、合并均由全国人大常委会批准决定的。

  

根据1954年《国务院组织法》的规定,中央人民政府共设立了30个部、5个委员会,并且在国务院组织法中一一列明。然而,国务院随后开始增设机构,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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