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刘松山:全国人大及其常委会决议与决定的应然界分

更新时间:2021-03-09 10:49:29
作者: 刘松山 (进入专栏)  

   【内容摘要】 全国人大及其常委会的决议、决定,在使用中较为混乱。凡对重大问题存在分歧,由会议讨论形成多数共识的,或者政治性较强的,以及号召性、政策性的事项,宜称决议。凡宪法法律规定由两机关行使决定权的,或者法律性较强的、改革探索性的事项,宜称决定。区分重大问题的决定和有关法律问题的决定,意义不大。决议、决定的效力与法律、法律解释等是否有区别,宪法法律对此缺乏规范,需分类明确。两机关不宜以决议、决定形式频繁地、大规模调整国务院机构的组织职权。

   【关键词】 决议 决定 法律性质 法律效力 宪法规定和实施 重大问题的决定

  

  

   决议、决定是全国人大及其常委会行使职权的重要表现形式。但是,什么叫决议,什么叫决定,决议、决定所规范的事项分别是什么,与权力机关行使其他职权的载体有什么区别,两者具有什么样的法律效力,全国人大及其常委会在实践中应当如何科学地运用决议、决定来行使职权,并为地方人大及其常委会行使职权提供参照和示范作用,等等,都是长期以来没有引起足够重视和充分讨论的问题。从语义上考察两个用语的具体含义,梳理和总结全国人大及其常委会建国以来运用决议、决定的具体实践,并对其中的诸多问题展开研究,对于完善国家权力机关行使职权的方式方法,提高人民当家作主的质量,具有重要意义。

  

   一、决议、决定:

   两个含义不甚清晰的用语

   宪法对全国人大及其常委会的规定,主要是它们的组织和职权,但对各项职权行使的结果应当体现为何种法定形式,却没有直接或者从正面作出规定。这种情况不仅在宪法中存在,在全国人大组织法、立法法、监督法等法律中也较多地存在。这就使得全国人大及其常委会作出了很多决议、决定,但这些决议、决定应当对应于全国人大及其常委会的哪些具体职权,在何种情况下适用,则很不清晰。除了宪法文本规定的不清晰外,还有以下问题值得注意。

  

   (一)有关工具书和公文处理规范中的问题

  

   20世纪90年代,由夏征农主编的《辞海》是迄今为止很权威的工具书。按照《辞海》的解释,决议至少有两层含义:(1)裁决议论;(2)指会议所通过并用书面形式表示会议共同意见,要求贯彻执行的结论,这种结论也称为“议决案”。按照第一种意义的解释,决议应当是对有不同意见的议论进行裁决的结果,即对不同意见进行裁决时,一般用决议。这个解释的含义是明确的,容易理解。按照第二种意义的解释,由会议通过的共同意见,称为决议,这也容易理解。《辞海》解释了决议,随后又对决定做了两种含义的解释:(1)就某一或者某些问题作出处理意见。国家机关通过会议作出的决定,与“决议”同义。(2)起主导作用。这里将对某一事物起主导作用解释为决定,也比较易于理解。但是,将国家机关通过会议作出的决定也理解为与决议同义,则说明就某一或者某些问题,会议既可以作出决议,也可以作出决定,进而出现了对两个用语做同义循环解释的问题。这样,将《辞海》中对决议的第二种含义的解释,与对决定的第一种含义的解释联系起来,就可以认为,国家机关通过会议表示共同意见要求贯彻执行的结论,既可以称为决议,也可以称为决定,即两者是可以互换和通用的。这种解释是否科学,能否适用于国家机关,特别是人大及其常委会行使职权中的各种情况,值得研究。

  

   再看权威的《现代汉语词典》的解释。这本工具书对决定做了三种含义的界定:(1)对如何行动做出主张;(2)决定的事项;(3)事物成为另一事物主导的先决条件,起主导作用。与此同时,它对决议的解释是:通过一定会议讨论通过的决定。这样,也出现了前述《辞海》中的问题,将决议与决定做了同义循环解释,即决议就是一种决定。而且,按照这一循环解释,对前面列举三类事项所作出的决定,也都可以冠以决议的名称。这就更让人难以对决议、决定进行区分了。

  

   当然,工具书的解释主要还是普遍意义上的、学理上的,与不同情况的具体运用未必能对接起来。实践中,决议、决定不仅是人大及其常委会的一种重要公文形式,也是党的机关、行政机关以及其他国家机关的常用公文形式。对这两个用语,中央办公厅、国务院办公厅自20世纪80年代以来,前后几次发布的相关公文规范中都有明确的规定。第一次是1987年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》。根据这个办法的规定,决议、决定是两个不同的公文种类。其中,经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项,用“决议”;对重要事项或重大行动做出安排的,用“决定”。从这个规定可以看出,行政机关对决议、决定两种形式都可以使用,而且两者有不同的适用条件和范围。比如,经会议通过的,应当叫决议,而对决定,就没有明确要求由会议作出。但这个办法对两者适用的事项的规定,仍然存在不太容易区分的情况。比如,由决议通过的事项,与作出决定的“重要事项或重大行动”,究竟有什么区别,就不太好理解。再比如,决议是要求贯彻执行,而决定对重要事项或重大行动做出安排,不也是要求执行吗?所以,两者在效力上都要求贯彻执行,实际是没有区别的。

  

   而2000年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》在列举公文的种类时,并没有决议一项,只有决定,并规定,决定适用于对重要事项或重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员,变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。为什么不把决议列入行政机关的公文形式?是否因为决议与决定在适用的范围上有难以区分的原因?是否因为决议更多地适用于会议,而行政机关又实行首长负责制,因而应当由首长个人而非由会议决定重要事项?

  

   而在党的机关如何处理公文方面,1996年,中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》,将决议、决定均定为党的机关的公文种类。其中,决议用于经会议讨论通过的重要事项,决定用于对重要事项作出决策安排。这里,仍然强调决议适用于会议讨论的事项。但是,对决定是不是要通过会议讨论后作出安排,或者是由党的机关负责人直接作出,条例没有予以明确。从实际做法看,对重要事项的决策安排,不仅党的机关负责人可以作出,党内的会议也显然是可以经过讨论后作出的。所以,对于能否用由会议通过来区分决议、决定,仍然是模糊不清的。

  

   到了2012年,中办、国办印发了《党政机关公文处理工作条例》。这个条例适用于党的机关和行政机关。按照条例的规定,决议、决定均属于党的机关、行政机关的公文种类(这与前述2000年《国家行政机关公文处理办法》将决议排除在行政机关公文种类之外,又有不同)。其中,决议适用于会议讨论通过的重大决策事项,决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。这样,决议、决定的明显区别还是,凡会议通过的叫决议,不宜叫决定。但从内容上看,仍然难以区分哪些事项属于只能由会议通过的“重大决策事项”,哪些属于只能适用决定的,叫“对重要事项作出决策部署”。所以,从这个条例看,在党的机关、行政机关那里,决议、决定似乎既有明显的区别,但仍然有难以明确区别之处。该条例一直适用至今,所以问题也延续至今。

  

   需要注意的是,这个条例只适用于党的机关和行政机关,并不适用于人大及其常委会以及其他国家机关(但这个条例及前几个条例的有关规定,对于对比认识人大及其常委会的决议、决定,具有重要的参考作用)。实际上,即使适用于人大及其常委会,也会遇到明显的困境。比如,以是否由会议讨论通过,作为区分决议、决定的标准,对人大及其常委会就不好适用。因为会议是人大及其常委会行使职权的唯一方式,无论是决议还是决定,都必须通过会议作出,而实践中,各级人大及其常委会作出决议、决定的数量相当大,但迄今为止尚没有相关权威机关对人大及其常委会如何使用决议、决定以及其他公文形式的问题进行规范。

  

   研究人大制度的鼎盛时期是20世纪八九十年代。这一时期(也是到目前为止)有两本工具书对人大及其常委会决议、决定的解释值得注意。一本是《人民代表大会制度辞典》(主编是原全国人大常委会办公厅研究室主任刘政等负责同志,彭冲、王汉斌、曹志三位常委会领导人题词,其权威性是不容置疑的)。这本词典对决议的解释是,“泛指国家机关、政党、社会团体等经一定会议讨论通过、要求贯彻执行、表示会议共同意见的文件”;对决定的解释是,“泛指国家机关、政党、社会团体、企事业组织等讨论重大问题和行动并作出安排而形成的文件”。这个解释当然适用于全国人大及其常委会作出的决议、决定。但仔细分析就会发现,决议与决定的明显区别,还是以是否由会议通过为标准,至于决议中“表示会议共同意见”的内容,与决定中“讨论重大问题和行动并作出安排”的内容,仍然是难以区分的。如前所述,人大及其常委会行使职权的形式就是举行会议,无论作出决议还是决定,都要通过会议形成,那么,两者又如何区别呢?而且,表示会议共同意见的过程,本身就可以说是讨论重大问题和行动并作出安排的过程,所以,两者的具体含义仍然是难以区分的。

  

   另一本工具书是《人民代表大会工作辞典》(这本工具书由时任副委员长严济慈题写书名,无疑具有相当的严肃性、权威性)。这本词典对决议的解释是,“泛指政党、国家机关、社会团体等经一定会议讨论通过,要求贯彻执行的具有指令性、法规性的文件”“其内容一般包括作出决议的缘由和根据,所决议之事项及执行中的要求”。对决定的解释有两种,其中与人大工作相关的一种是,“泛指政党、国家机关、社会团体等为解决重要问题、布置重要行动而下达的,要求下级机关、部门或人员贯彻执行的具有约束性的文件”。这个解释与前一部工具书的解释,在表述上有所不同,但仍然难以对两个用语做出明确区分。

  

   从上述情况看,有关人大工作的工具书也未能解决决议、决定含义的区别问题。主要有两个症结:(1)作出决议、决定的形式难以区分。如果以是否以会议通过为标准,在其他党政机关可以作区分,但在人大及其常委会就不好区分。因为无论是作出决议还是决定,都必须是通过开会的形式。(2)决议、决定分别应当规定什么内容,不好区分。

  

   (二)决议、决定的性质不好把握

  

   全国人大及其常委会表决通过的决议、决定,能否一概地说是法律,或者法律的一种特殊形式?前述《人民代表大会制度辞典》在解释这两个用语时,明确说:“国家权力机关和它的常设机关依法通过和发布的具有法律约束力的规范性决议,是法的渊源之一”“国家权力机关依法发布的具有规范性的决定,属于法的渊源范围”。而《人民代表大会工作词典》对这两个用语的解释,也有类似的内容:“国家机关通过的决议有规范性决议和非规范性决议之分,其根据宪法和法律所作出的决议是法的重要渊源之一”“国家机关根据宪法和法律发布的具有规范性的决定,属于法律的渊源范围”。

  

按照上面的解释,决议、决定可以分为具有法律约束力或者规范性的决议、决定,以及不具有法律约束力或者非规范性的决议、决定两类。其中,一个决议、决定,只有同时具备以下两个条件,其性质才是法,属于法的渊源之一:(1)依法作出或者发布;(2)具有法律约束力或者规范性。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2021年第2期
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