返回上一页 文章阅读 登录

刘松山:全国人大及其常委会决议与决定的应然界分

更新时间:2021-03-09 10:49:29
作者: 刘松山 (进入专栏)  
同样是1958年,关于撤销右派分子章乃器、章伯钧、罗隆基部长职务的决定,却又是由常委会作出的。而到了1981年,常委会又通过了关于接受彭真辞去法制委员会主任职务的请求和任命习仲勋兼任法制委员会主任的决定。

  

   第三个问题是,全国人大常委会决议、决定的界限不甚清晰。有以下例子:

  

   例1: 对于涉外条约的事项,常委会一般均作出决议,但1956年常委会在批准几个日内瓦公约时,用的却是决定。此后,常委会在对外事项方面,又陆续作出了不少决定。这就容易混淆在处理对外事项方面决议和决定的区别。

  

   例2: 对于刑事诉讼法的实施问题,常委会在1980年2月通过了关于刑事诉讼法实施问题的决定,4月又通过了关于实施刑事诉讼法规划问题的决议,而1980年通过了关于成立最高人民检察院特别检察厅、最高人民法院特别法庭,审查林彪、江青反革命集团案主犯的决定,1981年却又通过了关于撤销“两高”特别检察厅和特别法庭的决议。同样是实施刑事诉讼法,同样是针对“两高”特别检察厅、特别法庭,决议和决定的使用前后却不一致。

  

   例3:对于全国人大及其常委会会议的召开以及代表选举方面的具体事项,常委会一般以作出决议的方式解决问题。但1958年、1977年、1980年,常委会又作出关于二届全国人大代表选举时间和二届全国人大一次会议召开时间的决定,关于召开五届全国人大一次会议的决定,关于召开五届全国人大三次会议的决定,以及关于五届全国人大三次会议召开日期的决定。在这些会议的细节性问题上,常委会决议和决定的使用,也缺乏确定的标准。

  

   例4: 同样是解决某个时间方面的法律问题,1989年常委会作出将香港特别行政区基本法(草案)的征求意见时间延长至10月底的决议,但同年又作出关于县乡两级人民代表大会选举时间的决定。

  

   例5: 同样是设立一个节日,常委会于1981年通过了一个设立植树节的决议,但1985年设立教师节,用的又是决定。

  

   例6: 同样是外事的事项,常委会于1984年对国务院提请审议的中英联合声明的议案,在审议后作出的是决议。但中英两国政府正式签署后,1985年对这个声明审议后作出的又是一个决定(决定批准中英联合声明),而不是决议。

  

   5.在决议、决定以外,全国人大常委会还采用了其他一些行使职权的表现形式。比如,1955年,常委会还发出了一封《全国人大常委会给全国人大代表的信》,请代表把自己在工作、生产、生活和社会活动中了解的情况,以及人民群众向代表反映的问题和代表意见,随时告知常委会。这封信可能是常委会历史上独一无二的公文形式。1955年、1956年、1957年,常委会还先后发出了《关于全国人大代表视察工作问题的通知》《全国人大常委会、政协全国委员会关于1956年上半年视察工作有关事项的通知》《关于1957年上半年视察工作的通知》。而1957年,常委会还通过《关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议如何执行问题给最高人民法院的批复》。这几个通知也是独特的公文形式,但常委会在1957年后再未运用,而批复实际类似于决定或者今天常委会法工委的法律询问答复。到了1978年,全国人大常委会还发出了著名的《告台湾同胞书》,这个文件实际类似于一项政治方面的决议。1981年,常委会又通过了《中国人民解放军选举全国人大和地方各级人大代表的办法》《关于撤销江礼银的全国人大常委会委员职务的公告》,此后,“办法”“公告”的形式被一直运用至今。此外,在立法中,全国人大常委会还用了不少“补充规定”和法律问题的解释,这些形式也一直沿用至今。

  

   三、1982年后有关决议、决定的

   规定、实施情况与新问题

   先说决议。对于全国人大及其常委会作出决议,宪法只规定了一种情况,即全国人大和它的常委会可以组织特定问题调查委员会,并根据调查委员会的报告,作出相应的决议。而根据全国人大及其常委会两个议事规则的规定,对全国人大常委会和国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,代表大会“可以作出相应的决议”。这个情况说明,两个议事规则将全国人大作出决议的范围,扩大到全国人大常委会和“一府两院”的工作报告。而根据监督法的规定,对于预算草案和预算执行情况的报告,各级人大常委会要重点审查本级人大批准预算的决议的执行情况。这从一个侧面说明,各级人大包括全国人大,对于有关预算的报告,要作出批准的决议。监督法还规定,全国人大常委会听取审议专项工作报告和审计工作报告后,认为必要时,可以作出决议。以上情况说明,全国人大及其常委会作出决议的范围,除了宪法规定外,主要是由两个议事规则和监督法规定的,而且是在行使监督权时所运用的一种法定形式。与1954年《宪法》和相关法律相比,作出决议的针对性很明确,即针对的是其他国家机关和组织所作的报告,包括特定问题调查的报告、全国人大常委会和“一府两院”的工作报告、计划和预算报告、审计报告和专项工作报告,即决议是听取报告后作出的。而根据宪法法律的规定,全国人大及其常委会作出决定的情况,大致有以下四类:

  

   1.全国人大及其常委会行使决定权并由国家主席再行使职权的事项。这个情况与1954年《宪法》的规定大致相同。比如,有关人事任免、战争和平、条约协定、勋章荣誉称号等事项,全国人大及其常委会有决定权,作出决定后,再由国家主席行使任免、发布、宣布、接受、派遣召回或者批准废除等职权。

  

   2.全国人大及其常委会单独行使决定权的事项。比如,宪法规定,全国人大决定特别行政区的设立及其制度。根据这一规定,香港、澳门两个特别行政区就是由全国人大以作出决定的形式设立的。但行使决定权并不等于就要作出一个决定。比如,两个特别行政区的制度就是由全国人大及其常委会制定香港、澳门基本法等法律而非作出决定予以规定的。

  

   3.全国人大为举行会议作出决定的事项。按照全国人大组织法和议事规则的规定,全国人大每次举行预备会议,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。这说明,全国人大每年召开会议的议程和各类准备事项,应当由全国人大会议作出决定。

  

   4.有关授权立法的事项。根据立法法的规定,全国人大及其常委会有权作出决定,对国务院进行立法授权;全国人大也可以作出决定,授权常委会对有关法律案进一步审议并作出决定,或者提出修改方案并提请全国人大审议决定。

  

   当然,实践中全国人大及其常委会作出决定的情况已经超过这四类了,下文将继续分析。

  

   值得注意的是,与1954年《宪法》和那一时期的相关法律规定国务院以及地方行政机关有权发布决议不同,1982年《宪法》和地方组织法均没有规定国务院和地方各级政府有权发布决议,而是规定它们有权发布决定(国务院的部门只可以发布命令、指示、规章,既不能发布决定,也不能发布决议)。宪法规定,地方各级人大可以通过和发布决议,决定地方经济文化公共建设的计划,常委会有权决定本行政区域的重大事项,全国人大常委会有权撤销省级权力机关的决议,即地方人大及其常委会既可以作出决议,也可以作出决定。这样,按照现行宪法法律的规定,各级权力机关既可以作出决议,也可以作出决定,但各级政府只能发布决定,而不能作出决议了。考察这些细微的宪法法律规定,对于进一步区分全国人大及其常委会的决议、决定,以及人大及其常委会与政府行使职权的区别变化,会有所启示。

  

   1982年《宪法》实施后,全国人大及其常委会行使职权的时间始于1983年。据笔者大致统计,从1983年至2019年,两机关通过的决议、决定共914件。其中,决议286件,决定628件。在决议中,全国人大作出的229件,常委会作出的57件。在决定中,全国人大作出的52件,常委会作出的576件。这与此前相比,有了诸多重要的变化。最突出的是,全国人大及其常委会对决议的使用大幅减少,除了全国人大及其会议规律性地每年对几个重要工作报告和计划、预算的报告作出决议外,其他方面作出决议的情况大体属于个别。凡宪法规定作出决定后再由国家主席行使职权的事项,作出的基本是决定,改变了1954年《宪法》实施中经常作出决议的情况。其中,凡属人事任免、条约批准、修改法律的事项,一律作出决定,修改法律之外的法律问题以及其他重要事项,大多数也作出决定。实践中,决议、决定的使用趋于规律。但是,仍然有几个重要问题需要研究回答。

  

   (一)决议、决定有什么区别

  

   实践中,全国人大及其常委会作出的决议、决定,仍然存在界限不清晰甚至混乱的地方。

  

   一个问题是,在作出决议的过程中,本身就将决定与决议混同起来了。几乎历年全国人大会议对“一府两院”和常委会工作报告所作的决议中,都有“会议决定”批准这个报告的表述。其他决议中也常有这样的情况。如全国人大1988年、1992年作出的关于建立海南经济特区的决议和关于兴建长江三峡工程的决议中,就表述为“决定设立”经济特区,“决定批准”三峡工程。而常委会在1981年、1985年、1991年作出的关于加强法律解释工作的决议,关于在公民中基本普及法律常识的决议,关于深入开展法制宣传教育的决议中,对于要加强法律解释、法制宣传的事项,都表述为“决定如下”。这些都容易给人一种决议与决定含义相同的认识倾向。值得注意的是,全国人大常委会法工委立法规划室编著的最新立法统计资料中,也把立法方面的决议明确归入法律之外“有关法律问题的决定”中,这就在技术和认识导向上,也将决议与决定等同起来了。

  

另一个问题是,对于同一类型的事项,作出决议和决定时,有明显的矛盾。比如,同样是开展法制宣传教育,常委会自1985年起先后作出7个决议,但1987年、1988年又作出关于加强法制宣传教育维护安定团结的决定、关于加强民主法制维护安定团结保障改革和建设顺利进行的决定。比如,同样是行政区域的事项,1988年七届全国人大一次会议在通过关于海南行政区建置的决定和关于设立海南省的决定的同时,又通过了前述关于建立海南经济特区的决议,海南经济特区当然不是一级行政区划,但这里的决定和决议究竟又有什么区别?而关于海南经济特区的决议,主要内容是授权海南省人大及其常委会特区立法权,但全国人大及其常委会于1989年、1992年、1994年、1996年,又是以作出决定的形式,对深圳、厦门、珠海、汕头进行立法授权。再比如,同样是重要问题或者重大事项,全国人大及其常委会要批准对外开放或者进行各类改革,一般是作出决定,但对前述三峡工程作出的又是决议。还有,同样是宪法规定的批准事项,为什么批准有关经济社会发展和预算执行情况的报告,用的是决议,而批准海南省、重庆市的行政区划建置,却要用决定?分析这些情况,再联系前述有关工具书对决议、决定模糊不清的解释,可以发现,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/125504.html
文章来源:《法学》2021年第2期
收藏