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刘松山:全国人大及其常委会决议与决定的应然界分

更新时间:2021-03-09 10:49:29
作者: 刘松山 (进入专栏)  
以及批准绥远省划归内蒙古自治区并撤销绥远省建置的决定。又比如,政务院于1952年第125次政务会议通过了关于地方民族民主联合政府实施办法的决定、关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定。这说明,决定虽然不是中央人民政府委员会和政务院行使职权的法定形式,但实践中仍然偶有使用。而与此同时,又有一个问题需要提出:同样是中央人民政府委员会会议或者是政务院政务会议通过的,为什么绝大多数的叫决议,少数的又叫决定?两者的区别是什么?

  

   (二)1954年《宪法》及相关法律的规定

  

   1954年,一届全国人大第一次会议一揽子通过了宪法、全国人大组织法、国务院组织法以及地方各级人大和人民委员会组织法等法律。这部宪法和相关法律对有关国家机关通过或者作出决议、决定,也作了规定。

  

   宪法没有对全国人大及其常委会以决议的形式行使职权作出规定,但全国人大组织法中有相关规定,即全国人大举行会议,必要时,可以由全国人大“决议”举行秘密会议。这是这部法律中唯一关于全国人大会议作出决议的规定,可以理解为,代表大会必要时可以通过一项决议,举行秘密会议。当然,没有规定全国人大以作出决议的形式行使各类职权,并不意味着它不能作出决议。全国人大组织法还规定,“常务委员会的决议,由常务委员会全体委员的过半数通过”。这说明,决议是常委会行使职权的法定公文形式。

  

   与没有对决议形式作出规定相对照的是,1954年《宪法》对全国人大及其常委会行使决定权的事项却作了不少规定。比如,决定国务院以及国防委员会组成人员的人选,决定国民经济计划以及勋章荣誉称号等事项。行使决定权的结果,当然可以,而且一般也应当称为关于某一事项的决定,但实践中,全国人大及其常委会对这类事项的决定,最终多数是被称为决议的。对此,下文将述及。

  

   对于决定,全国人大组织法还有一处专门规定,即法案委员会根据全国人大及其常委会的决定,拟定法律和法令的草案。这说明,在立法方面,全国人大及其常委会的一些决定,是制定法律、法令的基础和依据。但问题是,决议、决定与法律、法令的位阶有无高低之分?既然决定是拟定法律、法令的根据,是否意味着其效力高于法律、法令?按照1954年《宪法》的规定,全国人大是行使国家立法权的唯一机关,只有它才能制定法律,常委会不能制定法律,只能解释法律,它所制定的法律性质的规范,只能叫法令。所以,决定的效力不可能高于法律、法令,合理的解释恐怕只能是:全国人大及其常委会的决定虽然可以作为拟定法律、法令的根据,但毕竟不能等同于法律、法令,它仅类似于拟定法律、法令的基础材料和源头,而不具有法律、法令的效力。如果再与前述两本人大工具书中认为决议、决定都不得与宪法法律相抵触的观点联系起来,就基本可以做出一个推论,即在那一时期,决议、决定虽然是全国人大及其常委会行使职权的一种法定形式,但它们的效力都被认为是低于宪法、法律甚至法令的。这种认识和观点具有官方性质,一直延续到20世纪八九十年代。

  

   与全国人大及其常委会的决议、决定相对比,这里有必要对1954年《宪法》和地方组织法等法律对国务院和地方政权机关作出决议、决定的有关规定予以关注。根据1954年《宪法》和地方组织法的规定,国务院以及地方各级人民代表大会和人民委员会(地方人民委员会既是行政机关,也行使人大常设机关的职权),甚至乡镇一级的人民代表大会和人民委员会都有权发布决议(当然,政府部门,包括国务院部门负责人和地方人民委员会工作部门只能发布命令和指示,没有发布决议的权力)。其中,1954年《宪法》有11处、地方组织法有14处提到了决议,由此可见决议在国务院以下各级国家机关中的运用之频繁,可以说其运用的数量和范围是远超全国人大及其常委会的。但是,梳理1954年《宪法》和相关法律的规定可以发现,除了决议之外,行政措施、命令、指示、政策等,都是国务院以下各级行政机关和人民委员会行使职权的法定形式,但决定不是。这是很值得注意的。为什么全国人大及其常委会可以作出决定,而国务院及其以下的行政机关、人民委员会不能呢?

  

   (三)实践中的做法及问题

  

   梳理从1954年《宪法》实施到1982年底五届全国人大四次会议颁布新的宪法之前全国人大及其常委会行使职权的历史,可以发现,两机关在实践中通过或者作出了439件决议、决定。据笔者大致统计,其中的决议有341件,决定有98件,决议的数量差不多是决定的3.5倍。对这些史料加以分析,大概可以总结出以下特点。

  

   1.从作出的主体看,既有全国人大的决议、决定,也有常委会的决议、决定。在341件决议中,由全国人大作出的有75件,由常委会作出的有266件。由于全国人大召开会议不像常委会那样频繁,“文革”期间,又有多年不开会,所以,这样的数量相对而言并不少。按照全国人大组织法的规定,全国人大虽然可以作出决定,但实践中,决定主要还是由常委会作出的,仅有一例是由全国人大会议作出的,即1958年一届全国人大五次会议通过的关于调整国务院所属组织机构的决定。这个情况很特殊。

  

   2.无论全国人大还是它的常委会,所作出的决议,其内容都相当宽泛。这方面,除了有关负责人在代表大会上所作的“一府两院”工作报告、全国人大常委会工作报告以及决算和预算的报告,均由全国人大会议作出批准的决议以外,对于以下事项,全国人大也作出过决议:(1)关于省一级行政区域建置的事项。比如,1957年、1958年先后作出了关于成立广西壮族自治区、宁夏回族自治区以及将直辖市天津市改为河北省省辖市的决议。(2)关于国务院机构改革的事项。比如,1959年作出关于撤销司法部、监察部的决议。(3)对内对外发出政治声明或者向全国发出号召的事项。比如,1959年、1960年作出关于西藏问题的决议、关于为提前实现全国农业发展纲要而奋斗的决议。(4)关于修改宪法的事项。比如,1979年、1980年通过了关于修正宪法若干规定的决议、关于修改宪法第45条的决议、关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。(5)关于个别重大问题的事项,如1955年通过关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议。此外,关于立法中法律适用和法律解释的事项,全国人大也作出过决议,这个问题下文将专门述及。

  

   与全国人大相比,全国人大常委会作出的决议,内容同样相当宽泛,而且数量远超全国人大。外事方面的事项,大多数由常委会作出决议,决议的范围不仅包括批准条约协定,还包括对外发表宣言、声明、呼吁和结束战争状态等。立法方面,除了制定法令外,常委会还采用决议的方式修改法律,批准国务院的有关规定和民族自治地方的立法条例。凡是荣誉勋章的授予,也由常委会作出决议。而对国务院机构改革的事项,除了由全国人大作出决议、决定外,绝大多数均由常委会作出决议。另外,在人事任免、全国人大召开会议等议事规则方面,常委会也作出了不少决议。

  

   3.常委会对法律问题和重要事项作出了不少决定。这些决定所涉及的主要是法律问题。其中,有的是带有普遍立法性质的,如1954年通过的关于同外国缔结条约的批准手续的决定。有的是针对单一法律问题进行补充、解释、细化或者具体落实的,如1980年、1981年通过的关于县级直接选举工作问题的决定,关于死刑核准问题的决定等。有的是带有法律询问答复性质的,如1955年、1956年通过的关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人民代表问题的决定,关于地方各级法院院长、检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定,关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定。还有的是针对各级人大举行会议、选举代表等工作方面事项的决定。

  

   除了有关法律问题外,对其他一些重要事项,全国人大常委会也作出过决定,如1955年、1957年、1958年、1959年就先后通过关于处理违法的图书杂志的决定、关于增加农业生产合作社社员自留地的决定、关于适当提高高级农业生产合作社公积金比例的决定,以及关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定,1981年还通过了关于授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席荣誉称号的决定。

  

   总结全国人大常委会作出决定的内容可以发现,与决议相比,作出决定比较灵活,涉及的事项比较具体,其中多数是专业性较强的法律问题。

  

   4.对决议、决定的使用,与宪法规定不尽一致,缺乏严格、稳定的区分标准,甚至存在一定程度的混乱。第一个问题是,宪法的规定并没有得到严格遵守。这主要集中在前面所述宪法规定的决定权这方面。宪法在规定全国人大及其常委会各项决定权的同时,又明确规定国家主席根据全国人大及其常委会的决定,行使人事任免、授予荣誉勋章称号、发布大赦特赦令、批准缔结条约等职权。也就是说,全国人大及其常委会在行使上述诸多职权时,应当作出决定,但多数情况下,两机关作出的是决议。比如在缔结条约方面,作出了很多决议,这样,国家主席最终是根据全国人大及其常委会的决议而非决定,予以批准废除有关条约的。

  

   第二个问题是,全国人大和它的常委会之间作出决议、决定的界限不清晰。有以下例子:

  

   例1:同样是批准成立或者改变省一级行政区域的建置,如前所述,广西、宁夏两个自治区由全国人大以决议批准,将天津直辖市改为河北省辖市也由全国人大以决议批准。但是,全国人大常委会却于1955年、1965年分别作出关于成立新疆维吾尔自治区、撤销新疆省建置的决议,以及关于成立西藏自治区的决议。这就导致省一级行政区域的建置,全国人大和它的常委会存在职权不分的情况。

  

   例2:同样是具体的法律问题,一般由常委会解释或者作出决定、决议。但1956年,一届人大三次会议却作出一个关于修改《地方各级人大和地方各级人民委员会组织法》第25条第4款第5项规定的决议;1957年,一届全国人大四次会议又专门作出关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议。

  

   例3:对于普遍性法律的效力或者解释问题,1954年、1955年,一届全国人大第一、二次会议先后作出关于现行法律、法令继续有效的决议,关于法律解释问题的决议。但1979年、1981年,常委会又通过关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议,关于加强法律解释工作的决议。这就使普遍性法律效力的确定和法律问题的解释,出现了全国人大和常委会职权区分不清的情况。

  

   例4:关于代表选举方面的一些问题,一般均由常委会作出决定,但1957年、1963年,全国人大会议却分别作出关于二届全国人大代表选举问题的决议,关于三届全国人大代表名额和选举问题的决议。

  

例5:在个别人事任免方面,全国人大和常委会也出现了职权不清的现象。如1958年,一届全国人大五次会议作出了关于罢免全国人大常委会民族委员会、法案委员会和国防委员会黄绍竑等10人职务的决议、关于中国科学院副院长任免问题的决议。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2021年第2期
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