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刘松山:全国人大及其常委会决议与决定的应然界分

更新时间:2021-03-09 10:49:29
作者: 刘松山 (进入专栏)  
据此,全国人大及其常委会通过的决议、决定,只要符合这两个条件,虽然不是结构完整的法律,但也应视为法律的特殊形式,属于法律的渊源。反过来说,如果不具备上述两个条件的决议、决定,其性质就不是法律了。但以上两个条件在实践中很难完全站得住。

  

   先说第一个条件,全国人大及其常委会所作出的决议、决定,有的有宪法法律的依据,有的没有宪法法律的依据。如果没有宪法法律的依据,所作出的决议、决定却具有明确的规范性和法律约束力,仍然应当说具有法律性质,不能说就不是法,不属于法的渊源了。

  

   再说第二个条件。针对一件决议、决定,笼统地说具有法律约束力或者规范性,比较容易。但是,如果将法律约束力或者规范性这些概念性、学理性的说法,在实践中加以细化和分类,恐怕就不那么容易了。比如,全国人大会议每年要对“一府两院”的工作报告进行审议,并对工作报告作出一个决议。而这个决议的内容既可以详细,也可以简明;既可以分析形势,阐明态度立场,强调工作重点,也可以总体评价,不针对问题,仅在政治上向各级国家机关和全国各族人民发出号召。那么,能否简单地说这类决议就不是法律的特殊形式,不具有法律的约束力或者规范性,不属于法律的重要渊源?而全国人大及其常委会作出的不少决定,也有这样的情况,能否说它们就不属于法律的渊源呢?恐怕也不能。由于决议、决定的内容十分庞杂,表述的方式方法、风格特点具有很大的灵活性,所以,笼统地用是否具有法律约束力或者规范性来衡量并加以定性,是很难的。

  

   而以上所述实际是有一个假设,即决议、决定至少有一类是属于法律性质的,具有法律约束力。而与法律性直接对应的一般是指政治性,那么,是不是全国人大及其常委会的决议、决定还有一种属于政治性质的?如果有,这种政治性质的决议、决定,又有什么标准和特点?是否具有约束力或者规范性?与法律性的决议、决定又有什么区别?而除了这两类性质之外,还有没有其他性质的决议、决定,或者说是既不能归于法律性质,也不能归于政治性质的决议、决定?这些问题都需要慎重研究。

  

   (三)决议、决定的法律效力不明确

  

   决议、决定,一般被认为与法律具有同等效力,但仔细分析下来,有几个问题值得注意。

  

   1.前述两本人大工作词典中的相关解释。其中,《人民代表大会制度词典》强调,决议、决定都“必须以宪法、法律为依据,不能与之相抵触”,地方人大及其常委会通过和发布的决议、决定,还不能与地方性法规相抵触。按照这个解释,人大及其常委会决议、决定的法律效力,显然比宪法、法律以及同级地方人大及其常委会的地方性法规低。全国人大及其常委会作出的决议、决定,不仅要有宪法法律的依据,且不能与宪法法律相抵触。而如前所述,《人民代表大会工作辞典》则强调,国家机关“根据宪法和法律所作出的决议”“根据宪法和法律发布的具有规范性的决定”,才属于法律的渊源。既然以宪法法律为根据,决议、决定的法律效力当然就不仅在宪法之下,而且在法律之下了。所以,根据这两本权威工具书的解释,可以得出的清晰结论是,全国人大及其常委会所作出的决议、决定,法律效力是低于宪法法律的。当然,这两本工具书都是近30年前的,但问题是,从那时至今,并没有法律规定或者其他相关权威的表述来对这一解释做改变或者矫正。

  

   2.宪法法律的相关规定。宪法和立法法、监督法、地方组织法等法律,在对法的位阶和立法监督等问题作出规定时,都有一个明确的内容,即行政法规、地方性法规不得与宪法、法律相抵触,设区的市的地方性法规不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。但宪法和法律均没有规定,行政法规、地方性法规不得与全国人大及其常委会的决议、决定相抵触,也没有规定,设区的市的地方性法规不得与本省、自治区人大及其常委会的决议、决定相抵触。这至少说明,全国人大及其常委会的决议、决定(除非这个决议、决定本身就是法律),不是审查行政法规、地方性法规的上位法依据,也可以进一步说明,它们的法律效力是不能一概地与法律同等视之的。

  

   对这个问题的认识,从地方组织法制定和修改的一段历史中也可以找到线索。1979年全国人大制定的地方组织法曾经规定,省级人大及其常委会“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下”,可以制定地方性法规。按照这一规定,地方性法规不得抵触的上位法,不仅包括宪法、法律,还包括政策、法令、政令等,而什么叫政策、法令、政令,实际很难界定。全国人大及其常委会的决议、决定,当然可以是政策、法令、政令的表现形式(这个问题下文还将述及),所以,其位阶和法律效力高于地方性法规,应当没有疑问。

  

   但是,1986年修改地方组织法时,删除了上述“政策、法令、政令”的表述,仅规定地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触,较大市的法规同时还不得与本省、自治区的法规相抵触。为什么要做这样的修改?王汉斌在1995年修改选举法和地方组织法座谈会上解释说,目的是为了简化较大市法规的批准程序,加快审批进度,“省里只考虑是否与宪法、法律、法规相抵触”“内容好不好,对不对,应该由较大的市自己负责”。这虽然是程序问题,但实质上是放权,是赋予地方更大的立法权限。联系到这种向地方的放权,王汉斌还进一步举例说到了对国务院的放权:对国务院特区办起草的广东省经济特区条例,全国人大常委会也是“就批准,一个字也没改”,文字内容由他们负责。将地方组织法的这一修改与王汉斌的解释结合起来,就可以有这样的认识:由于全国人大及其常委会决议、决定所涉及的内容非常宽泛,其与政策、法令、政令很难做明确的区分。如果要求行政法规、地方性法规不得与决议、决定相抵触,那么,就不可避免地要对法规的内容进行过度审查,这就容易干预国务院和地方制定法规的内容,拖慢立法审批的进度,是不符合处理全国人大与国务院关系以及向地方放权的宗旨的。所以,地方组织法就只规定地方性法规不得与宪法、法律、行政法规以及省级法规相抵触,这样,全国人大及其常委会所作出的决议、决定,就显然不能一概地视为法律,并与法律具有同等效力了。

  

   3.决议、决定本身的复杂性。全国人大及其常委会作出的决议、决定,既包括全国人大的决议、决定,也包括它的常委会的决议、决定,那么,是否要明确全国人大的决议、决定,效力一律高于常委会作出的决议、决定或者制定的法律?而如前所述,决议、决定所包含的内容又十分宽泛,同一主体作出的不同内容的决议、决定,其法律效力有无高下之分?同样,一个涉及宏观、全局、长远的政治内容的决议、决定,其效力是否高于一个单纯的法律问题的决议、决定?比如,一个单纯的法律问题的决议、决定,与其他重大问题的决议、决定,其效力有无高下之分?再比如,一件法律问题的决定,其法律效力与一部完整的法律有无区别?而在决议和决定之间,其法律效力有没有区别?这些问题都是需要研究回答的。

  

   二、1982年《宪法》实施前的

   决议、决定适用情况

   1982年《宪法》之前,全国人大及其常委会对决议、决定的使用,可以分为两个阶段。第一个阶段是1949年《共同纲领》至1954年《宪法》之前的情况,第二个阶段是1954年《宪法》之后的情况。对这两个阶段做适当的划分,是必要的。

  

   (一)从《共同纲领》到1954年《宪法》之前

  

   1949年,中国人民政治协商会议制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》。从《共同纲领》开始实施到1954年《宪法》之前,全国政协代行了全国人大的职权,在政协闭会期间,中央人民政府委员会又实际行使了应当由后来设立的全国人大常委会行使的职权。至于全国政协和中央人民政府委员会行使职权的表现形式有哪些,《共同纲领》规定得并不详细,更没有对决议、决定两种形式作出具体规定。对决议、决定作出较多明确规定的是《中央人民政府组织法》。根据这部法律的规定,中央人民政府实行的是委员会制,名称就叫中央人民政府委员会。中央人民政府委员会通过会议形式行使职权,每两个月举行一次会议,而会议通过的结果就是决议。中央人民政府委员会的会议,须有过半数的委员出席始得开会,须有出席委员过半数的同意,始得通过。也就是说,中央人民政府委员会通过决议,实行合议制和过半数同意的表决原则。除了明确规定这一原则外,《中央人民政府组织法》还有一条针对政务院及其所属机构作出决议的具体规定,即:政务院所属各委、部、院、署、行、厅,可以由中央人民政府委员会决议增加、减少或者合并。也就是说,政务院下属机构的调整,须由中央人民政府委员会以决议的方式作出。当然,这个决议也是由会议通过表决作出的。

  

   值得注意的是,《中央人民政府组织法》在规定中央人民政府委员会作出决议的同时,还规定,政务院其所属各委、部、会、院、署、行以及地方政府,均可在权限范围内颁发决议。为什么政务院等行政机关也有权发布决议呢?从建国初期政务院的组织领导体制上,似乎可以找到有说服力的线索。根据《中央人民政府组织法》和1949年由中央人民政府委员会会议通过的《政务院所属各机关组织通则》的规定,召开会议不仅是中央人民政府委员会,也是政务院及其所属各机关行使职权的重要形式。其中,政务院的政务会议每周举行一次,其决议和命令也须由出席会议的政务委员过半数同意始得通过,而政务院所属各机关也一律实行委务会议、部务会议、会务会议、院务会议等会议制度。由此可见,在很大程度上可以说,与中央人民政府委员会一样,政务院及其所属机关实行的也是多数通过的会议制,与现在行政机关实行的首长负责制有很大区别,而与此相应,由会议通过的很多重要决策就被称为决议。由这一线索进一步延伸即可发现,为什么前述几类工具书在区分决议、决定时,都一概将由会议讨论通过的决策称为决议了。应当说,工具书的解释是此前实践做法的一类总结。

  

   但是,《中央人民政府组织法》在规定决议以及法律、法令、命令、施政方针等公文形式时,却没有一处关于“决定”的表述。也就是说,与决议相比,决定不是法律规定的公文形式。

  

   那么,实践中的情况如何?检索那一时期的文献资料可以发现,从1949年全国政协第一届全体会议召开以及随后的中央人民政府成立,到1954年第一届全国人大会议通过《宪法》前的近5年中,全国政协及其常委会、中央人民政府以及政务院,通过和发布了不少决议,内容涉及中央人民政府工作报告、政协常委会工作报告、抗美援朝工作、政府机构调整和省区建置、召开地方人大会议等。由此可以合理推想,政务院下属各机关以及地方政府发布的决议内容更为庞杂。质言之,通过或者发布决议是各级政权机关行使职权的最主要的形式。

  

鉴于掌握资料有限,笔者目前尚未发现那一时期全国政协就有关问题作出决定的史料,但是,中央人民政府委员会和政务院有使用决定的情况。比如,中央人民政府委员会于1949年通过关于发行人民胜利折实公债的决定,1952年通过关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定,1954年通过关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建置的决定,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2021年第2期
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