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唐大杰:个税,何不让纳税人自己选择纳税地?

更新时间:2021-03-08 09:59:38
作者: 唐大杰  

  

   【概要】个人所得税纳税地问题看似微不足道,却是税收理论的重要问题,也是关乎纳税人利益的关键问题。笔者建议修改个人所得税法,赋予纳税人自行选择纳税地的权利。因为自选纳税地可以鼓励回馈家乡,促进地区发展平衡。还可以培养纳税人意识,关注政府提供公共服务的数量和质量,促进公共服务均等化。更符合以人为本的发展理念,符合新时代社会主义市场经济发展的根本目标的。

  

作者:唐大杰,赛意企业研究所研究部主任,武汉大学财税与法律研究中心客座研究员

  

   个人所得税纳税地问题看似微不足道,却是税收理论的重要问题,也是关乎纳税人利益的关键问题。

   《中华人民共和国个人所得税法》第九条规定纳税人的单位是个税的扣缴义务人。单位在所在地缴税,但个人可能在家乡接受教育,在另外的区域居住生活,纳税人对家乡和居住地提供的公共服务部门(政府)没有缴税义务。由此带来了个税纳税地之争。

   2018年个人所得税法修改后,个税改革全面启动,个税起征点大幅提高,三档低税率级距大幅扩大,引入子女教育等6项专项附加扣除。财政部官方称,这些减税举措使2.5亿人受惠,其中超过1亿人不用再缴纳个税,减税规模超5600亿元。2020年疫情之年,全国税收收入下降2.3%,但个税收入不减反增达到11568亿元,同比增长11.4%。今年个税收入占全国税收总收入的7.5%,成为排行第五的税种。个人所得税在国家财政收入中越来越重要。

   在排行前四的税种中,除了消费税部分来自零售端,其他都是间接税。间接税是针对生产流通过程,向生产商、销售商、服务商征收的税收,消费者几乎感觉不到税收的发生。与此对应的是直接税,直接税向个人直接征收,纳税人有直接的“税痛感”,因而也有助于激发纳税人关心对应的公共服务,这是“纳税人意识”。个人所得是当前最大的直接税,因而也是唤醒纳税人意识的最主要税种。

  

  

   个人所得税可能是现代税制中最早的税种。国家在经得人民同意后筹措财政资金,首先想到的是向富人征税。从源头起,税收对应了政府提供公共服务的数量和质量。现代社会里,个人向政府纳税,换来的是政府向公民提供安全、交通、教育和医疗等方面的公共服务。税收约等于纳税人获得公共服务的对价。

   税法规定纳税人的单位是个税的扣缴义务人,纳税人的缴税应由支付方--单位、公司负责。但纳税人到底应该向居住地、工作地还是家乡的公共服务部门纳税呢?原理上,哪个政府向纳税人提供公共服务,就应该向哪个政府纳税。但这样的对应关系是无法绝对化的。人是流动的,我们不仅日常在居住、工作、生活娱乐中流动,也会有旅游、商务活动的跨区域流动。另外,政府的公共服务是无形的,既不能绝对限制边界,更不能等比例分配。由此,区域之间尤其是城市各行政区之间的税收矛盾客观存在。比如北京的一位纳税人住在通州区,但工作在朝阳区,按照现行的个人所得税征管规定,税缴在单位所在地--朝阳区。显然,而为纳税人提供了生活设施、安全保障、医疗教育等等公共服务的通州区政府没有获得直接回报。

   再比如稿酬所得,由于全国的出版、文化、娱乐单位大量集中在北京和上海,我国的稿酬产生的所得税高度集中于这两个城市。2016年个税中的稿酬所得北京占43.26%,上海占17.90%,其他28个省级单位加起来还不如北京的多。而这些作家、演员纳税人却并不都在纳税地生活,他们的居住地和家乡也享受不到这笔税收。

   “纳税地之争”是税收理论中的世界性难题。一般而言,纳税人为单位做出的贡献,体现在工作单位的获利和增值里,在增值税、企业所得税等税收中间接支付了公共服务价格。而人的行为是以家庭为中心的,不管是生活保障、安全保障,还是医疗卫生、教育文化,纳税人获得的这些公共服务基本上都是由居住地公共部门提供的,现行的在单位所在地纳税是不公平的。应该抛弃以单位为纳税地的税源地主义原则。

   世界上主流的方案是纳税人在居住地纳税(被称为纳税的居住地主义原则)。......为了尊重纳税人,尊重实际情况,有些国家规定纳税人可以在居住地和工作地间选择纳税地,也有的国家会规定一个基本比例留给居住地。

   中国的个人所得税是国家税种,税收收入归国家财政,按一定比例与地方分享,目前的省级分享比例是40%。国家税收由中央统筹管理,这在一定意义上对冲了上述税收不对等的差异,但对于分享留存部分,地方政府之间的分配仍存在矛盾。

   在人口自由流动的现代社会里,绝对准确的税收对应关系是做不到的,因此尊重纳税人意愿应该成为最优选项,也即将纳税地选择权交给纳税人。

   在我国还有一个特殊的矛盾,就是公共服务的户籍差异,从纳税人角度被称为“同税不同权”。由于我国有严格的户籍管理制度,在跨户籍地域的人员流动中存在公共服务不平等问题。非户籍的务工人员,在有些关键性的公共服务上得不到公平待遇,比如外地户籍人员购房受限、购车受限、子女入学受限、社保待遇不一致等等,但税收制度却是完全一致的。十年前就有一篇呼吁“同税不同权就退税”的网文引起网民关注。随着户籍制度改革的推进,以及城市服务能力的提高和服务功能的完善,“户籍歧视”现象逐渐减少。但近年的宏观调控政策,在买房、购车上牌方面加剧了“户籍歧视”现象。因此,将纳税地选择权交给纳税人,由纳税人决定向哪个政府支付公共服务对价,具有税收民主化的象征意义,可称为“投票式纳税”。

  

   个人选择纳税地有利于缓解地方发展不均衡

  

   在我国,地方经济和社会发展存在不均衡。东部沿海省份人均GDP有的已经达到2万美元以上,部分公共服务指标已经达到甚至超过中等发达国家标准。随着城市化的进一步发展,发达地区的人才聚集效应会更加突出。相应地,地区间的个税收入差异会变得越来越大。地区经济发展不平衡,伴随着老龄化社会来临,边远、乡村及欠发达地区的经济社会发展遇到前所未有的困难,除了人员流失以外,财政收入的萎缩成为主要发展障碍。2019年各省个税收入比较,最高的广东省是青海省的96倍,排行前四的粤沪京浙合计达到全部个税收入的53%。

   日本同样存在上述问题,对此,日本推出了“家乡纳税”政策,纳税人可以利用捐款抵税方式回馈家乡。

   鼓励纳税人自主选择纳税地,回馈家乡,有利于平衡地方经济发展,为落后地区增加财政收入。长远来看,可以进一步激励地方的人才培养,有利于地方经济和社会的持续发展。

  

  

   个人选择纳税地有利于缓解同税不同权矛盾

  

   目前新型城市化有序发展,户籍改革积极推进。但不可否认还存在基于户籍制度的同税不同权现象,在医疗保险、养老保险、教育资源分配、购房购车等方面还存在公共服务的差异。在“同税不同权”现象继续存在的现实条件下,如何消解这种显见的不公平?只有在税制上作出调和,让纳税人自主决定纳税地点,决定向哪个公共部门缴纳税收。

   个人自选纳税地,是给纳税人衡量公共服务质量的机会,在激励政府提高公共服务数量和质量,推进公共服务均等化方面有积极意义。

   权利平等是宪法的基本原则,在此原则下的公共服务户籍差异都应经受合宪性审查考验。当我们采取这种“投票式纳税”后,可以实现纳税人对公共服务部门的评价,有助于间接向公共服务部门施加压力,督促其改善公共服务质量,增加公共服务数量,最终消除不平等。换个角度看,只有更公平的税制,才能提高纳税遵从度,进一步增加税收收入,实现纳税人与政府的良性互动。补充一点,即便纳税人权利作出了调和,也不能掩盖“户籍歧视”的合宪性困境,纳税人权利缺失并没有得到弥补。

  

   个人选择纳税地符合以人为本的发展思想

  

   个人所得税是一项国家税种,原则上由哪家征税机构获得都不影响国家财政收入。因此,个人自主选择纳税地并不抵触国家税制。

   由纳税人自选纳税地,是纳税人的基本权利。只有纳税人才清楚应该向谁支付公共服务的对价。税收是强制的,但只有符合个人意愿的税收,才能彰显税收的正义性。个人自选纳税地使得纳税人更加关心自己的税款流动和使用的状况,这有利于纳税人进一步认识到纳税的意义,直接将国家发展与个人行为直接关联起来。

   党中央提出要贯彻以人为本的发展思想。涉及民生根本的立法工作也应以人为本。将纳税地选择权交给纳税人,应是符合新时代社会主义市场经济发展的根本目标的。

   在高度网络化、智能化的税收征管条件下,我国实现个人自选纳税地的技术没有难度,只需在纳税申报地栏中增加一至二个选项,与原申报模式几乎没有变化,更不会增加征管成本。

   基于上述理由,笔者建议全国人大修改个人所得税法,赋予纳税人自行选择纳税地的权利。建议将《中华人民共和国个人所得税法》第九条改为:“个人所得税以所得人为纳税人,所得人为扣缴义务人。纳税人可自行选择纳税地。”

   自选纳税地可以鼓励纳税人回馈家乡和居住地,促进地区发展平衡。还可以培养纳税人意识,关注政府提供公共服务的数量和质量,促进公共服务均等化。赋予个人纳税地选择权,更符合以人为本的发展理念,符合新时代社会主义市场经济发展的要求。

  


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