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董德刚:论国家治理现代化的一般规律

更新时间:2021-03-05 21:47:05
作者: 董德刚 (进入专栏)  
对此,马克思在《资本论》中有过很多论述。

   所谓一般规律,是相对于特殊规律而言的。经济、政治、文化、社会和生态等各个领域的治理各有其特殊规律,而本文所要研究的是它们之中共有的普遍规律即一般规律。这些特殊规律与一般规律是个性与共性的关系:前者比较具体、丰富,后者则比较抽象、单纯。这些一般规律对于各个领域具有普遍指导意义。

   至于国家治理现代化之一般规律,是指要把国家治理提升到当代世界的先进水平,就必须要走不可避开的“必由之路”。只有坚定不移地走上这条“必由之路”,才能够实现国家治理的现代化,前者是后者的充分必要条件。

  

   二、国家治理现代化一般规律的主要内容

  

   笔者认为,可以把国家治理现代化的一般规律简要概括为科学化、民主化、法治化。从字面上看,这“三化”不算什么新提法,它们甚至可以追溯到一百多年前的五四运动,是对五四运动所大声疾呼和极力倡导的“科学”和“民主”理念的继承、弘扬和发展。这个概括,既有党的重要文献有关论述为佐证,也有历史与逻辑依据。

   (一)党的重要文献中的有关论述

   在中国现阶段,国家治理的关键是共产党如何执政。从党中央关于我们党应当如何执政的重要论述,可以看出国家治理现代化的一般规律和基本要求,因为前者是对后者的反映。

   国家治理要科学化、民主化、法治化的思想在党的十七大之前已经形成,散见于党的全国代表大会报告和有关文件中,只是没有把它们集中到一起表述。中央领导同志个人也有一些论述,例如20世纪80年代中期万里同志的重要文章——《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》[6]。

   党的十七大报告比较早地提出了“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家”[7]28。党的十七大还在《中国共产党章程》总纲部分增写了“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求,坚持科学执政、民主执政、依法执政,加强和改善党的领导”[7]68。党的十八大和十九大继续坚持并且反复重申了“科学执政、民主执政、依法执政”这些重要提法[8]72,[9]78。

   党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》第二部分也强调:“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。

   《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》指出:“纵观社会主义从诞生到现在的历史过程,怎样治理社会主义社会这样的全新社会,在以往的世界社会主义实践中没有解决得很好。新中国成立后,我们党深入思考和探索怎样建设社会主义、怎样治理中国的问题,虽然也发生了严重曲折,但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果。”[2]87同时强调了“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”[2]88。

   党的十九大报告在第六部分“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”中还提出,要“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”[9]31。

   在以上引文中,党中央关于国家治理问题反复强调的关键词就是三个:科学、民主、法治。

   (二)历史与逻辑依据

   1.关于国家治理的科学化。科学通常是指反映客观事实及其规律的即具有真理性的、比较系统的知识,同时也是指合理的、可行的、有效的思维方式和行为方式。前者属于认知即“知”,行为方式属于实践即“行”,前者是后者的思想基础,后者是前者的延伸和应用,而思维方式则是连接“知”与“行”的中介。正如王阳明在《传习录》中所说:“知是行之始,行是知之成。”科学首先强调主观认识(包括知识、思想方法、思维方式)符合客观实际的真理性,进而强调“合理性”——符合真理性,即遵循真理和规律做事,从而行得通,做得到,办得成。概括起来说,科学的基本含义和基本精神就是依据事实,探求真理,遵循客观规律做事。所谓“化”者,严格地说,是彻头彻尾、彻里彻外之谓也,不过,这是终极状态和理想境界,而一般地讲,就是某种东西不断普及、扩展、深化,并且占据了主要地位之意。所谓国家治理的科学化,就是科学精神在国家治理中呈现出不断普及、扩展、深入之趋势,而且成为主要潮流。

   国家治理的科学化是现代社会生产和社会生活的客观要求,具有历史的必然性。第一,现代物质生产正向更高水平的机械化、自动化和智能化发展,科学技术更是突飞猛进、日新月异,精神生产也取得了可与之媲美的巨大进步,它们为国家治理提供着日益增多的先进的物质技术手段和科学理论,使人们认识社会和改造社会的能力不断提高,从而为国家治理的科学化创造了客观条件和主观条件。第二,物质生产和精神生产愈发展,社会生活愈复杂,中国与世界的联系愈紧密,也愈要求对它们实行科学的管理,仅凭狭隘有限的“老经验”“老办法”已经捉襟见肘、无能为力了。第三,国家治理主体自身也愈来愈复杂化,组织机构交错,管理人员众多,管理成本巨大,亟须科学地予以协调,方能提高效率和效益。现在,各种组织机构的不断改革和调整,管理人员的日益知识化、专业化,多种智囊参谋机构的广泛建立,诸门管理科学的蓬勃兴起,信息网络等新技术在管理中的推广应用,等等,已经表明了这一趋势。

   更一般地说,国家治理作为协调社会关系的一种实践活动,从根本上看,应当是为了满足社会和人民需要,它像其他一切实践活动一样,必须以符合实际的认知为前提,以达成一定的目标为目的,必须遵循客观规律,讲求效率和效益。在现时代,这种客观需要,比以往任何时候都更加迫切。

   国家治理的科学化主要同经验型国家治理相对。经验型国家治理的特征是:主要凭借个人有限经验进行管理,忽视客观实际新变化及其规律,主观色彩较浓,缺少必要的知识、方法和视野,经常表现为情绪化、碎片化、随意化、紊乱化,因而时常造成重大决策失误,损失浪费严重,效率和效益极差,社会影响恶劣。这是我们应当极力克服和避免的。

   2.关于国家治理的民主化。本来,人类的先人是为了群体生活得更美好才需要社会组织管理或治理的,因此,才从中分化出一些“社会公仆”,以为此崇高目的服务。然而,历史的辩证法残酷无情,在特定的社会历史条件下,少数“社会公仆”竟然蜕变为凌驾于社会之上的“社会主人”,使人类的绝大多数成员在数千年间饱受奴役之苦。现代的社会历史条件提供了结束这种状态的转机。由于物质生产、精神生产和人的相对全面发展,客观上要求将少数人垄断的生产资料及国家机器等社会控制工具转归社会所有。同时,越来越多的群众萌发了参与管理公共事务的要求,增强了民主意识,增长了管理的知识和能力。而在温饱问题普遍解决基础上科学技术的发展,如通讯和交通的便利、信息的四通八达以及劳动时间的缩短和更富于弹性,也为广大群众参加管理提供了客观条件。社会生活再也不能为极少数人所左右了。20世纪以来,群众参与国家治理已成为世界性趋势,相当多的国家走上了民主化的道路。人民当家作主、人民主权即民主已经成为当代国际社会的主流观念和大多数人的共识。这是人类历史进步的重要表现。

   1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森认为,民主是20世纪最伟大的成就。他说:“过去的一百年间的确不乏重大事件。但是比较之下,在20世纪出现的种种伟大成就中,我还是毫无困难地选择了最了不起的一桩:民主的兴起。这并不意味着我想否认其他事情的重要性。不过,我坚持认为,在遥远的未来,当人们返观这一世纪都发生了什么事情的时候,他们定会发现,不把头把交椅交给民主制度兴起并成为最受欢迎的统治方式这件事,是不可能的。”[10]5-6

   改革开放以来,中国共产党顺应世界民主化潮流,一再强调,“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”[11]168,“社会主义民主的本质是人民当家作主”[12],“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求……共产党执政就是领导和支持人民当家作主”[13],“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”[14]。“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”[15],“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”[16]。民主早已载入我国宪法并且成为我国现阶段的奋斗目标之一。

   人民当家作主的要义有三:一是人民(其具体化即为公民)享有宪法和法律规定的各项权利,并且得到切实保障;二是人民能够平等参与公共事务,表达诉求,参与决定;三是人民能够真正有效地监督和制约执政党和政府[17]。

   国家治理的民主化主要与少数人集权专制相对。后者表现为少数人以至个人(如皇帝)垄断主要权力,个人独裁专断即所谓“圣躬独断”,依赖国家强制力,不容任何质疑和反对意见,甚至“指鹿为马”,颠倒黑白,把谎言当作真理,任意妄为,以权谋私,贪污腐败,以维护和扩大个人及权贵集团的私利为最高准则,决策任性随意,经常劳民伤财,官民矛盾尖锐,造成危机四伏,社会动荡不宁。

   日裔美国著名学者弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》一书中,提出了国家治理的三要素:国家能力、法治与民主问责。他把“国家能力”排在第一位,认为它比后两者更重要。福山的“三要素”说,有一定历史依据,也比较实在和具体。但是,国家能力作为一种力量,主要体现为执行力(它与科学性直接相关),只有大小强弱之分,并未表明作用方向问题。而研究国家治理,不能只看力量大小、执行力强弱,还要看方向对错,后一点是更根本的。方向错误,执行力越强,危害越大。如何保证方向正确?基本途径只能是民主。这就是民主的不可或缺和重要意义所在。这也是1945年毛泽东在延安时对黄炎培所说破解“历史周期率”的“民主新路”。

   可见,谁治理?为谁治理?治理目的何在?这才是首要问题,怎样治理或如何治理尚在其次。而民主化就是要回答和解决谁治理、为谁治理的根本问题和价值目标问题。当然,它本身也包含怎样治理的含义——依靠民众智慧和力量来治理。福山的“民主问责”虽然也含有民主意蕴,但仅局限于“问责”,不够全面,并且在“三要素”中位阶低下,屈居末位。概言之,福山的“三要素”说缺少方向拷问或曰价值考量。

   当然,回答怎样治理问题仅仅说依靠民众还不够,民众也不能随心所欲。多国的长期实践表明,民主化中的一个重要问题是处理好领导(即精英)与群众(民众)的关系。理想状态是二者既相互补充,又相互矫正,以克服各自的局限。正如有人所说,健全的民主需要“两个笼子”:第一,把权力(power)关进制度的“笼子”,实行切实有效的监督和制约,以避免权力行使者的傲慢、狂妄、无法无天、肆意妄为以自肥,使之能够真正为人民和国家服务。第二,把“权利(rights)”也关进制度的“笼子”,以避免民众不适当的诉求(如无边无际的自由、高福利追求)溢出底线公正边界,使社会能够持续健康发展。

   而且,无论是领导、精英,还是普通民众,都必须依靠科学、依靠法治,这就有个科学化和法治化问题。

3.关于国家治理的法治化。法治是一种法律具有高度权威、严格依法办事的国家治理原则和方式。在人类历史上,法律有一个逐渐演变的过程。在奴隶社会和封建社会,法律确实主要体现占人口极少数的统治阶级的意志,带有明显的阶级压迫性质,而且很不健全。但随着社会的长足发展和进步,在现代,法律愈来愈多地反映普通民众的意愿,在一定程度上代表着社会共同利益和意志,成为被普遍遵守的社会公共生活准则。特别是在中国现阶段,我国宪法和法律是党和人民共同意志的集中体现,(点击此处阅读下一页)


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