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杨卫东:美国霸权地位的衰落——基于政治领导力的视角

更新时间:2021-02-28 11:33:22
作者: 杨卫东  
所以,特朗普的言辞破坏了现有的美国政治话语规范。故此,有美国学者评价,特朗普的总统任期可能对美国造成持久的损害。在当今美国社会,由于政治极化,导致民主党保守势力与共和党自由派势力不断减少,美国社会中能够整合两党政见的中间力量日益消退。中间力量减少,又进一步加剧了政治极化,偏激政策容易产生。正如有学者指出的那样,特朗普时代美国政党的两极分化削弱了政治家需要走中间道路的意念。美国斯坦福大学政治学教授肯尼思·舒尔茨(Kenneth A. Schultz)在研究了特朗普时代美国政治极化的消极影响时也认为,在许多重大政策举措背后,美国两党很难达成共识。而没有两党共识,美国运用军事和外交力量的政治风险就会增加。


三、否决式政治与美国政治领导力的下降

   在当今的美国政治运作中,否决式政治与政治极化紧密相连,同样也是制约美国政治领导力的重要因素。2017 年初,即将卸任总统职位的奥巴马在芝加哥发表告别演说时,对美国民主体制运转中存在的问题深表忧虑,他真诚地呼吁国人应该加强团结。但是,政治家美好的愿望无法替代残酷的政治现实。20 世纪后半期以来的政治实践表明,美国式民主政治不断陷入政治僵局,否决式政治正日益取代早期的民主政治,美国式政治体制不可避免地陷入了功能性失调。用美国著名评论家托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)的话说,就是美国民主从一种旨在防止当事者集中过多权力的制度,变成了一个谁也无法集中足够权力做出重要决定的制度。在弗里德曼看来,国会制衡权力的扩大、两党政治分歧的加剧、特殊利益集团影响力的上升等,都是导致权力碎片化和整个体制瘫痪的重要原因。弗里德曼断言:“只要我们是一个否决政体而非民主政体,我们就不可能是伟大国家。”

   美国式民主的政治精髓集中体现于麦迪逊民主。麦迪逊民主基于民众对政府的不信任,强调分权与权力制衡。基于“权力在民”的思想,美国开国先辈设计了一整套制衡体系来保护个人权利,以约束国家权力,强调总统与国会在竞争中共享内政与外交权力。但是,麦迪逊民主发展到今天逐渐演变成一种否决式政体(vetocracy)。2013 年 10 月,奥巴马总统与国会之间的矛盾导致政府关门。2018 年,特朗普政府也面临不止一次政府被迫关门的窘状。所有这些政治事件引发学者不断思考美国政治体制存在的深层次问题。所以,21 世纪以来的美国民主日益走向冲突政治,否决式政治,因党派政见分歧导致的国家撕裂日益显现,这种现状严重制约了美国在国际社会发挥应有的政治领导力。

   关于美国式民主对美国政治产生的消极影响,美国政治学家弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)曾做过深入的研究。福山在《政治秩序与政治衰败》一书中指出,民主不能再作为衡量一个政府或政治制度的首要标准,而应该将政府执政能力作为首要标准。真正的政治发展是国家建构、法治与民主之间的平衡。他认为人们在研究西方政治时过多地强调民主、法治的重要性,忽视了国家建构的重要性。按照福山的解释,运作良好的政治秩序必须让国家、法治与民主负责制处于良性平衡。“一边是有效强大的国家,另一边是基于法治和民主负责制的约束制度,将两者结合起来的自由民主制,要比国家占支配地位的政体更公正,更有助于自己的公民”。福山认为美国政府运行质量衰败的根源在于,它在某些方面又回到了“法院和政党”治国——法院和立法机构篡夺很多行政部门的应有功能,使政府的整个运作变得颠三倒四和效率低下。作为一个理性的政治学家,福山跳出了早年“历史终结论”的思维窠臼,潜心研究近代以来各国的政治秩序,不再特意强调民主与法治在政治秩序中的重要性,认识到国家建构在政治秩序中具有独特作用。福山意识到,美国存在的问题并非民主法治没有得到充分发展,而是美国国家建构不足与欠缺,是政治极化导致美国无法产生一个高效率的政府,是否决式政体制约了美国国家意志的整合。当今美国政治极化与否决式政治导致的政治僵局正是美国国家建构不足的体现,而一个政治失序的国家自然会走向政治衰败。所以,美国政治极化与否决式政治的深层次问题是美国政治体制发展到今天出现了政治衰败,美国国家治理现代化进程中美式民主日益显现其民主治理的困境。

   从政治极化的角度探讨美国政治体制是否存在问题,是学界近年来的研究热点。美国政治评论家法里德·扎卡里亚(Fareed Zakaria)撰文指出,目前的政治极化是美国自内战以来最为严重的。扎卡里亚对美国政治体制是否有能力确保美国在一个竞争的世界中保持领先地位表示怀疑,他甚至担心政治僵局将意味着美国民主的危机。1975 年,由美国、欧洲与日本组成的三边委员会出台的《民主的危机》研究报告曾指出,工业化世界的民主政府在面对大量问题的情况下会被击垮。报告撰写人之一萨缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)在涉及美国部分时,对美国民主的前景表示忧虑。但多年之后,美国经济日益复苏,社会主义的苏联却危机四伏,资本主义并没有垮,苏联垮了,悲观主义垮了。然而,冷战结束二十多年后的今天,发达的西方工业化国家再次陷入困境。所以,扎卡里亚开始怀疑西方民主是否面临着新的危机?扎卡里亚认为,当年民主的危机并没有真正消逝,它只是被一系列幸运的事件所打断并掩盖。今天,民主危机爆发的可能性上升了。美国式民主与过去相比功能更加紊乱,更加难以确立权威。约瑟夫·奈对美国政治极化所导致的政治衰败也深表忧虑。他并不认为帝国的过度扩张是导致美国衰落的原因——事实上,他认为美国并没有过度扩张,其军费支出占国内生产总值(GDP)的比重处于下降趋势。不过,基于罗马的衰落源于内部这一道理,约瑟夫·奈意识到美国可能发生的衰落源于国内政治运作的紊乱。他认同一些观察家的观点,即美国将失去影响世界的能力是由于美国国内的争斗文化、衰败的政治机制和经济滞胀所致。综上所述,美国式民主发展到今天的一大政治困境是因否决式政治导致的政治僵局,而政治僵局凸显了美国政府治理的低效,国家建构的欠缺,所有这些问题又都束缚着美国在国际社会中政治领导力的有效发挥。

  

四、对外战略失误与美国政治领导力的下降

   按照克莱因的综合国力公式,国家战略与国家意志同等重要,共同构成国家政治领导力的重要组成部分。所以,合理的国家大战略对于一个国家综合国力的提升具有重要意义。从理论上讲,大战略涉及一个国家所追求的目标与其实现目标的手段之间的关系。国家大战略要回答什么是国家利益、国家所追求的目标与手段之间的关系这些问题。具体到美国而言,美国的对外大战略必须搞清楚何为美国所追求的国家利益,美国需要动用哪些战略资源来实现国家利益。就整个美国外交史而言,美国在 20 世纪以前比较好地界定了国家利益,将国家利益主要局限于经济与安全两大方面。所以,在整个 19 世纪,美国的对外大战略是以孤立主义为特征的现实主义对外大战略。但是,20 世纪以来,美国对外大战略逐渐受威尔逊主义影响,将民主、人权等价值理念作为国家利益的一个重要组成部分,对外奉行自由国际主义大战略。冷战期间,这种对外大战略的具体表现是国家安全委员会第 68 号文件,即 NSC68 号文件的出台;冷战结束后则表现为克林顿政府出台的“参与和扩展大战略”。进入 21 世纪以来,面对新兴经济体的强势崛起和美国实力的相对衰落,奥巴马政府为了确保美国在全球的领导地位,在其任内出台的两份国家安全战略报告中首次将国际秩序纳入美国国家利益的范畴,认为经济繁荣、国家安全、价值观与国际秩序是美国对外追求的四大国家利益。奥巴马政府的国家利益观表明,美国继续奉行自二战结束以来的自由国际主义大战略。

   伴随美国国力的相对下降,是否还要奉行自由国际主义大战略在美国学界引发一定争议。对美国对外大战略有深入研究的德克萨斯农工大学教授克里斯托弗·莱恩(Christopher Ryan)指出,美国对外大战略追求的目标有三个:其一,谋求和维护美国在世界经济中的主导地位;其二,谋求和维护美国在世界地缘政治中的主导地位;其三,用美国的价值观塑造整个世界并使美国在国际社会中处于主导地位。莱恩认为美国对外大战略强调全球的“门户开放”,以达到上述三大目标。他还指出,美国大战略在过去 60 年的历史就是一部扩张史,其战略逻辑强调美国在北美洲之外的西欧、东亚和波斯湾这三个世界上最重要的地区建立霸权,也就是说,美国追求的是超地区霸权。莱恩认为,这种追求霸权的大战略并非是一种明智的大战略。霸权大战略并不能给美国带来安全,相反还会使美国更加不安全。威尔逊主义导致美国更加不安全,而不是更加安全。在美国学术界,许多学者与莱恩持相似立场。美国麻省理工学院教授巴里·波森(Barry Posen)对冷战后以“合作安全论”“主导论”为主要理论支撑的美国自由霸权战略并不认同。他认为美国主导的自由主义霸权秩序不符合美国的国家利益,因为美国付出太多,实际获益较少。芝加哥大学教授约翰·J. 米尔斯海默与哈佛大学教授斯蒂芬·M. 沃尔特联合撰文指出,按照自由霸权战略的逻辑,美国不仅必须运用其权力解决全球性问题,而且必须建立一个基于国际制度、代议制政府、开放市场、倡导人权的世界秩序。作为一个“必不可少的国家”,美国有权力、责任和智慧来管理几乎全球任何角落的政治问题。这种战略的核心是修正主义的大战略,它强调美国承诺要在世界上任何地区促进民主,捍卫人权。这种大战略不同于美国在关键地区奉行的均势制衡大战略。所以,他们认为美国民主、共和两党奉行多年的自由霸权大战略具有误导性,遭遇挫折是一种必然的结果。

   国家对外大战略必须处理好战略目标与手段之间的平衡。美国自 20 世纪逐渐形成的自由国际主义大战略的一个致命缺陷,是无法有效地处理好目标与手段之间的关系。美国战略学家李普曼认为,美国对外政策的原则应该是承诺与实力平衡,目标与实力相符,手段与目标平衡,国家所拥有的资源与其承诺相符。按照李普曼的说法:“我们必须确保我们清楚地知道,我们对外的承诺与实力之间的平衡。”自 20 世纪中期尤其是冷战结束以来,美国的对外大战略总体处于战略透支状态,即对外战略中追求的目标与做出的承诺超越了美国所能够调动的所有战略资源。正如保罗·肯尼迪所指出的那样,美国面临着可称之为“帝国战线过长”的危险,也就是说华盛顿的决策者不得不正视这样一种棘手而持久的现实,即美国全球利益和它所承担的义务的总和目前已远远超过它能同时保卫的能力。在保罗·肯尼迪看来,美国面临的主要问题是帝国的过度扩张所导致的目标与手段之间的失衡。对威尔逊主义有着深入研究的美国学者托尼·史密斯(Tony Smith)对自由国际主义大战略也提出质疑。史密斯指出,冷战结束后,美国从一个霸权国家演变为帝国主义意识形态的国家,自由国际主义宣称他国对美国所要捍卫的价值观构成了威胁。史密斯将 21 世纪以来的美国形象地比作帝国主义意识形态的国家,是有一定道理的。

   2017 年高举“美国第一”口号上台的特朗普政府,其执政举措在多方面背离了自二战结束以来美国民主、共和两党所奉行的自由国际主义大战略,在对外战略上总体呈战略收缩态势。之前的美国历届政府所奉行的自由国际主义大战略导致美国处于战略透支状态,损害了美国的实力。特朗普政府则回归杰克逊民族主义的对外政策,但由于其以狭隘的民族主义作为出发点,在经济全球化日益深化的 21 世纪,特朗普政府具有鲜明孤立主义特色的对外政策最终还是损害了美国的国家利益。此外,特朗普政府主动放弃自由国际主义这面“旗帜”,导致美国作为当今国际秩序领导者的国家声誉遭受重挫,美国的政治领导力进一步受损。

  

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文章来源:《国际论坛》2021年第1期
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