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宋方青:立法能力的内涵、构成与提升——以人大立法为视角

更新时间:2021-02-26 06:07:54
作者: 宋方青  

   摘要:  立法能力是国家治理能力的重要组成部分,是立法者在立法过程中完成立法目的、满足立法需求所体现出来的本领和能量,表现为立法的生产力。立法兼具政治性与法律性、专业性与综合性、理论性与实践性,需要综合性的立法能力作为支撑。立法能力涵括认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力、解释能力。立法能力问题需要置于宏观的宪法体制中加以考察。提升立法者的立法能力是一项系统工程,面对中国的问题,立法者立法能力的提升,有赖于对影响立法能力的制度、体制、机制等进行整体改进与完善。

   关键词:  立法能力 人大立法 立法质量 能力构成 能力提升

   立法质量是立法的生命力之所在,立法能力则是立法质量的重要保证。“小智治事、中智治人、大智立法。”党的十八届四中全会以来,国家高度重视立法质量的提升及立法能力的建设,将其作为推动国家治理体系和治理能力现代化事业的重要组成部分,并通过立法加以规范。伴随着党的十九届四中全会的决定,面对中国的立法现实,立法能力建设更显重要和迫切。本文将以人大立法为视角,在阐释立法能力的内涵、构成及问题的基础上,提出立法能力提升的基本思路,以期为我国立法能力建设提供参考和借鉴。

  

   一、立法能力的内涵

  

   立法能力的建设立基于对立法能力概念化的共同理解、构成要素的框定、具体指标的设定及其运行与衡量,并透过这些组成部分去探求其深层次的决定因素,进而提升立法能力,达致立法质量和立法效率的提高。故此,概念的界定是必要的前提。

  

   立法能力建设实践无论国内还是国外早已有之,但对于立法能力概念的界定则比较滞后。在我国,引发人们对立法能力广泛关注的是2015年修正的《立法法》。该法第72条第4款的规定是我国首次涉及立法能力的法律规定,其立意显然是基于立法权限大范围扩容后地方立法主体立法能力不足甚至缺失的考量。之后,全国人大常委会历年的立法工作计划都涉及立法能力建设的问题。

  

   除了《立法法》修改的契机外,党的十八大以来我国立法工作面临的新形势客观上也对立法机关的立法能力问题提出了新要求,新形势新任务激发了全社会对立法的强烈需求,但是立法的强烈需求与立法的供给不足之间却产生了张力甚至矛盾。此时,一些政策提法不再仅仅强调提高立法质量,同时也开始强调提高立法效率,党的十九届四中全会明确指出要“不断提高立法质量和效率”。因之,无论是中央立法还是地方立法,立法能力的提升也更显必要。

  

   与此同时,我国学界也陆续产出了一些研究成果。就立法能力的概念而言,有学者指出,立法能力是国家治理能力现代化的重要组成部分,是指立法主体根据社会的立法需求,按照立法程序行使立法权力,通过立、改、废、释等方式提供立法产品,及时满足经济社会文化发展对立法需要的一种能力。[1]还有学者将立法能力分为立法权利能力和立法行为能力,立法权利能力指向立法机关的主体资格,立法行为能力指向立法机关的具体行为。[2]但总体而言,我国目前对立法能力尚未有专门的研究成果,对立法能力的内涵仍未有共识性的观点。

  

   在国外,对立法能力(legislative capacity)的研究主要是伴随着立法改革运动而兴起的。以美国为例,二战后,随着福利国家的发展,美国联邦政府和州政府快速膨胀,旨在推动各州立法机关现代化、提高立法产出的改革应运而生,美国学界对立法能力的研究便是在这一背景下兴起的。但学界对立法能力的定义并未达成共识。一般认为,立法能力指的是“提高立法机关在政策制定过程中发挥作用的能力,使其在专业性、严肃性和成就方面能够与该过程中的其他参与者相媲美”。[3]在西方的语境中,立法能力主要是围绕着“议会—政府”关系展开的。立法能力指向的是议会在多大程度上能够成功通过不是由政府提案的立法,以及议会在多大程度上能够审查和影响政府发起的草案。这实际上是一个立法机关在立法过程中减轻对政府依赖,加强对政府控制,展示议会的优势,发挥在立法过程中主导作用的过程,其中否决权被高度重视。对应地,便有了政府立法能力的研究,即政府能够使得自己想要的提案无拖延地在议会通过,达到预期的目的。[4]故此,立法能力强调的是实现立法目的的先决条件,表现为一种实际的能力,立法机关所立之法的成功率乃立法能力实现的标志。而所有这些都与分权和制衡的理论及制度安排密切相关。

  

   从词义来讲,立法能力是由立法和能力两个构词要素组成。对于立法的内涵和外延,众说纷纭,但一般有过程说与结果说两种。以《牛津法律大辞典》对“legislation”的解释为例,其解释是:立法“指通过具有特别法律制度赋予的有效地公布法律的权力和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程。这一词亦指在立法过程中所产生的结果,即所制定的法律本身。在这一意义上,相当于制定法”。[5]我国学者多持过程说,一般都认为立法是特定的国家机关依据法定权限和程序制定、认可和变动规范性法律文件的活动。

  

   能力一词有多种解释。英文的“capacity”,依《现代高级英汉双解词典》的解释是:①容纳力;学习力;理解力;能量;容量;效能;②地位;身份;资格。[6]中文的“能力”依《现代汉语词典》的解释是:能胜任某项任务的主观条件。[7]《辞海》的解释为,“能力”通常指完成一定活动的本领,包括完成一定活动的具体方式,以及顺利完成一定活动所必需的心理特征。能力是在人的生理素质的基础上,经过教育和培养,并在实践活动中吸取人民群众的智慧和经验而形成和发展起来的。[8]国内学者对能力的内涵也多有阐述,如有学者认为“能力是人在某种实际行动或现实活动中表现出来的可以实际观察和确认的实际能量,它表明人驾驭某种现实活动的熟练程度,是人在活动中显示出的能量和作用。”[9]

  

   综上,将立法与能力这两个构词要素统合起来,立法能力是指立法者按照法定权限与程序完成立法任务、满足立法需求的本领和能量。不过,任何一个概念都受制于时间和文化,不仅具有普适性,更具有国情性,同时人们在阐述概念时往往不仅力求描述现实,还力求建构现实,并力图将两者统一起来。因此,我们很难给立法能力下一个固定的定义,但至少可以从以下几个方面把握立法能力的内涵。

  

   第一,立法能力是国家治理能力的重要组成部分,是合理处理政府、社会和市场关系,提高治理结构和治理体系合法化程度的积极力量。上世纪八十年代以来,面对国家(政府)与市场双重失灵、社会转型与发达国家的可治理性危机以及发展中国家治理危机,国家治理体系和治理能力现代化成为许多国家面临的重大理论与实践问题,在此基础上形成了诸多理论与制度实践,如联合国人权委员会提出了以“公开透明、先验职责明晰(responsibility)、后验责任承担(accountability)、平等参与、及时回应”为核心特征的善治标准。1997年联合国开发署提出了“平等参与决策;及时回应需求;化解利益相关者冲突或分歧;向利益相关者负责;开放决策过程,提高透明度;法治;宽泛与长远目标;公平与无差别地改善个体福祉”善治的八条原则。[10]伴随着治理理念的重大变化、治理能力和治理结构的逐步提升与完善,治理丛林的乱象被整治,治理危机不同程度地被克服。在我国,党的十八届三中全会明确指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这标志着中国的政治管理模式从善政走向善治。法治是善治的基本要求,良法是达致善治的前提,是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托,而良法的形成必有赖于立法者的立法能力,在这个意义上,立法能力无疑是国家治理能力的重要组成部分,也是推进治理体系和治理能力现代化的重要保障。

  

   第二,立法能力是立法者完成立法任务所体现出来的综合性能力。立法是兼具政治性与法律性、专业性与综合性、理论性与实践性的一项复杂工作,需要综合性的立法能力作为支撑。早在两百多年前,卢梭在《社会契约论》“论立法者”一章中说道:“要为人类制订法律,简直是需要神明。立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。”[11]立法作为一项兼具法律性与政治性的实践,是借助民主这一公共生活方式凝聚智慧、消弥分歧、达成共识,实现人及其所属政治共同体兴旺发达的过程。相应地,立法者既是做决定的政治行动者,同时也是遵循规则的法律行动者,且与立法的内在环境与外在环境相对应。内在环境即政治环境,对应的是政治行动者,外在环境即法律环境,对应的是法律行动者。由于“立法的环境”是立法得以可能的条件,如何实现立法的法律性和政治性的平衡是立法者必须直面的问题,这也就要求立法主体必须具备综合性的立法能力。“法律是政治的子嗣。”[12]立法者不仅需要具备充分的政治经验和政治智慧,同时还必须具有深厚的法律知识和熟练的立法技能。

  

   第三,立法能力是立法者在立法过程中表现出来的能力。立法是一种动态的、有序的事物,是一种活动过程。在我国这个过程可以分为三个阶段:一是立法准备阶段,主要包括进行立法预测、形成立法创议、作出立法决策、编制立法规划、起草法案等。二是由法案到法的阶段,这个阶段立法活动的主要内容包括四个方面:提出法案、审议和讨论法案、表决法案、公布法律。这个阶段强调的是立法运作的法定性及严肃性,强调的是立法是一个受规制的过程。三是立法完善阶段,主要包括:法律解释、法律的修改、补充和废止、法律的清理、法律的汇编和法律的编纂等。从实然与应然的两个面向上讲,立法能力主要涵括认知能力、决策能力、协调能力、起草能力、论证能力、审议能力和解释能力。立法过程具有阶段性、关联性和完整性,上述立法能力贯穿于立法的全过程,但必须注意到在每个阶段立法能力重点指向是不同的。在立法的准备阶段,主要强调的是认知能力、决策能力以及起草能力;在由法案到法的阶段,主要强调的是协调能力、论证能力、审议能力;立法的完善阶段,主要强调的是解释能力。立法的政治功能和规范功能,立法的尊严,无不是透过上述能力得以实现。

  

第四,立法能力表现为立法的生产力。立法能力是一个相对性的概念,关键要看立法能力能否满足立法需求,制定出来的法律是否具有较高的质量,审议程序是否科学、合理,是否能够广泛凝聚共识等。换言之,立法者的立法能力与立法效能是成正比的,立法产品质量高说明立法者的立法能力强,反之,立法产品质量低下则说明立法者的立法能力欠缺。现代意义的立法主体通常是指享有立法权的国家机关,特别是在实行三权分立的国家中,立法主体主要是指议会,政府仅为委任立法的主体。在我国现行的立法体制中,立法主体不仅包括人大,还包括政府,是一个有权立法的团体和个体所构成的统一体。实践中,立法主体在完成立法任务的活动中表现出来的能力往往有所不同,其中个性心理特征的不同,也往往直接影响立法的效能。这就要求对提升立法能力的主客观要件给予高度的重视。重塑立法的尊严以及立法能力需要的制度支撑对于确保立法的高效率运转具有基础性的战略意义。倘若“立法缺乏与我们称为‘法律’的那种值得尊敬的制度相联系的一点点尊严”, [13]立法如若不能“呈现为一种有尊严的管理、法律的一种值得尊重的来源”, [14]立法效能何以产生?有学者认为,自主性使得立法机关“能够”(can)且“确实”(do)能够独立于行政部门作出决定和采取行动。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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