返回上一页 文章阅读 登录

张英洪:乡村治理体系和治理能力现代化研究

更新时间:2021-02-24 15:29:28
作者: 张英洪 (进入专栏)  
实现乡村善治。

  

   二、我国乡村治理的历程、方式及特点

   我国是一个历史悠久的伟大国家,在漫长的历史演进中,中华民族创造出了伟大的中华文明。中华文明本质上是立足于农业和农村的农耕文明。几千年来,我国乡村社会的治理构成了中华文明的重要内容。在不同的历史时期,中国乡村实行什么样的治理方式,取决于乡村社会生产力的发展水平和乡村社会结构状况。我国历史悠久,各个时期的治理方式都有所不同,即使在同一朝代,乡村治理也有不同的特点。但限于篇幅,为简约起见,我们从传统中国乡村社会、计划经济时期、改革开放以来三个有代表性的历史时期,简要回顾与分析乡村社会治理的方式和特点。

   (一)传统中国乡村治理的方式与特点

   在几千年的中国传统社会里,形成了具有中国历史文化特点的乡村社会结构和乡村文明,产生了与此相适应的乡村治理方式及其特点。

   1、传统中国乡村社会结构的基本特征。在经济上,我国传统社会不同时期的经济发展状况和水平有所不同,但总体上属于典型的小农经济,即私有制基础上的小农经济。在南方乡村,呈现出一家一户、男耕女织、自给自足的经济发展格局;在北方乡村,“三十亩地一头牛,老婆孩子热炕头”是农民幸福生活的真实写照。在政治上,自秦始皇以降到清末代皇帝,我国实行长达两千多年的君主专制统治,普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣。国家权力对土地财产和人身具有终极控制权。在社会上,我国形成了以血缘为纽带、以家族为本位的宗法社会,这是传统中国乡村社会组织的基本法则,是乡村社会的基础和主体。在文化上,自汉武帝“罢黜百家、独尊儒术”至清末民初,以儒家为主流意识形态的儒家文化成为中华文化的主体形态。

   2、传统乡村社会治理模式的基本特征。对于我国传统乡村社会的治理模式,费孝通提出“双轨政治说”,认为中国传统政治结构中存在自上而下的政治轨道和自下而上的政治轨道两个轨道,实行中央集权和地方自治并存。[23]秦晖将我国传统乡村社会的治理模式概括为“皇权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理造乡绅”的治理模式。[24]简单地说,传统中国乡村社会的治理模式就是皇权统治下的乡绅自治模式。几千年的传统中国乡村社会的基层治理制度有乡里制度和保甲制度等主要形态。乡里制度起源于夏商周三代,成熟于秦汉时期,延续于整个中国传统乡村社会,是传统中国县以下的乡村基层行政管理制度,它融宗法性与行政性于一体,具有不同于中央权威的地方性权威。保甲制度从宋代开始实行并延续至民国时期,它以“户”(家庭)为基本单位而不同于西方以个人为单位进行社会控制的基层社会管理制度。[25]

   3、传统中国乡村社会治理的优势与问题。传统中国乡村社会治理是建立在我国农业文明基础上、服从皇权统治需要而针对乡村熟人社会的控制和管理。传统中国乡村社会治理形成了至少两大重要的乡村社会治理资源:一是悠久的乡村自治传统,二是突出的道德教化功能。就是说,传统中国之所以创造出伟大的中华文明,其在乡村社会治理中所形成的自治和德治资源,具有重要的参考价值和借鉴意义。但是,传统中国乡村社会治理是建立在主权在君而不是主权在民的政治合法性基础之上的,国家对乡村社会的管理重在对村民的控制。[26]乡村自治只是乡村精英即乡绅的自治而不是包括普通村民在内的全体村民的自治。同时,传统中国乡村社会治理是在农业社会人口流动相对稳定中的封闭性治理。

   (二)计划经济时期乡村治理的方式与特征

   1949年共产党执掌全国政权后照搬苏联模式,逐步建立了以马列主义为国家意识形态、以公有制为基础、以高度集中的计划经济体制为特征的全新的国家形态和治理结构。特别是在人民公社时期,我国乡村社会的治理相应发生了空前的历史性巨大变化。

   1、计划经济时期乡村社会结构的基本特征。在经济上,我国以苏联模式为蓝本,以国家权力为后盾,消灭了土地私有制,建立了土地公有制即国有制和农村集体所有制。1950年代通过“三大改造”,我国农村进入了以土地集体所有制为基础的农业集体化时代,并在此基础上推进国家的工业化进程,党强力主导推动国家由农业国向工业国的转变。在政治上,建立了共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家政权。在社会上,传统的宗法社会被共产党建立的政治社会所取代,党组织以及党领导下的其他群团组织覆盖乡村社会每个角落,每个村都建立了党的支部,党支部成为乡村社会的战斗堡垒,其他传统的乡村社会组织被消灭或自动消失。在文化上,确立了以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导思想的国家意识形态,传统中国文化遭到空前的批判与破坏。

   2、计划经济时期乡村社会治理模式的基本特征。计划经济时期特别是人民公社时期,我国乡村社会的治理模式,大致可以概括为“党的领导、公社体制、干部管理、群众运动”的治理模式,就是党领导下的人民公社模式。在计划经济时期,我国乡村治理体制由四个基本的体制构成:一是党领导一切的体制。党是所有乡村社会组织的领导核心和权威中心。二是集体所有制。整个乡村消灭了私有制,全面建立了集体所有制。三是城乡二元体制。城乡之间建立了以户籍制度为核心的“一国两制、城乡分治”的二元社会治理体制。四是人民公社体制。与城市社会的单位制不一样,乡村社会实行“政社合一”、“一大二公”、“一平二调”的人民公社体制,村民成为人民公社中的社员,统一参加集体劳动,实行集体分配。

   3、计划经济时期乡村社会治理的优势与问题。计划经济时期我国乡村社会治理是建立在党的领导和公有制基础上、实现国家工业化目标、国家权力全面控制社会的治理结构。计划经济时期乡村社会治理形成了三大重要的治理资源:一是空前强大的党的领导,二是集中力量办大事的集体组织力量,三是人民当家作主的根本政治原则。计划经济时期我国乡村社会治理存在突出问题,主要是通过建立高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制、高度垄断的意识形态体制,全面消灭市场和取缔社会,形成了国家权力控制一切的社会结构,从而严重束缚了人们的思想和行动自由,窒息了社会的创造活力,阻碍了社会生产力的发展,使国民经济陷入崩溃的边缘。指导思想上长期的极“左”路线、人民公社僵化的管理体制和连续不断的群众运动式治理,空前强化了人治色彩,使民主和法治建设严重缺位。

   (三)改革开放以来乡村治理的方式与特征

   1978年开始的改革开放,使我国逐步告别计划经济体制、进入建立健全社会主义市场经济体制的新时期。40年多来,我国乡村社会的治理结构也发生了新的历史性变化。

   1、改革开放以来乡村社会结构的基本特征。在经济上,我国开始改革计划经济体制,明确提出建立健全社会主义市场经济体制,实现了从计划经济体制向市场经济体制的跨越。在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在社会主义新农村建设的基础上,实施乡村振兴战略。在政治上,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。在社会上,允许和规范各种经济组织和社会组织依法登记和发展,在党的领导和法律框架内,乡村社会民间组织得到了快速发展。在文化上,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在意识形态领域的指导地位,同时提出继承和弘扬中华优秀传统文化,吸收和借鉴当今世界人类文明的共同成果。

   2、改革开放以来乡村社会治理模式的基本特征。改革开放以来我国乡村社会的治理模式,大致可以概括为“党的领导、依法治国、乡政村治、基层民主”的治理模式,就是党领导下的乡政村治模式。改革开放以来,我国乡村治理体制取得了许多新的突破和发展,主要体现在四个方面:一是废除了人民公社体制,建立了乡政村治体制。1983年废除人民公社体制后,在全国乡镇一级建立政府,在村一级实行村民自治。二是实行家庭承包责任制和农村集体产权制度改革,探索集体所有制的实现形式。三是破除城乡二元结构,推进城乡一体化,实现城乡融合发展。四是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

   3、改革开放以来乡村社会治理的优势与问题。改革开放以来,我国民主和法制建设得到发展,乡村治理开创了新的局面。一是推行村民自治,发展基层民主。在广大农村实行直接的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。现代民主理念和民主实践在广阔的乡村得到了培育和发展。二是加强农村普法教育,建设法治乡村。国家连续开展普法教育,已开展了第七个五年普法工作,不断加强涉农立法工作,完善农村法治体系。三是加强农村基层党组织建设,推进全面从严治党向农村基层延伸。四是传承和弘扬中华优秀传统文化,吸收和借鉴传统乡村治理资源。改革开放以来我国乡村社会治理存在的突出问题,主要是城乡二元体制没有得到根本性的破除;集体产权的社区性、封闭性与工业化、城镇化、市场化的矛盾没有得到有效解决;权力没有关进制度的笼子里,权力滥用、权力寻租、权力不作为比较突出;市场化改革产生的唯利是图、诚信缺失、道德沦丧、食品药品安全、贫富差距、生态环境破坏等负面影响没有得到有效的制度性地解决等等。

  

   三、走向乡村善治需处理好几个关系[27]

   乡村善治是指乡村的良好治理,即有效保障乡村居民基本权利和自由、维护社会公平正义、保持和谐有序与生机活力的乡村社会状态。[28]乡村善治既是一种治理理念,也是一种治理过程、治理状态和治理目标。乡村治理在空间结构上,包含乡镇治理和村庄治理两个层级,乡镇一级设立有我国最基层的政府,实行官治;村一级是国家权力延伸至社会最基层的权力末梢,实行自治。乡政村治是我国乡村治理的基本格局。乡村治理在概念内涵上,包括国家对乡村的治理即官治和村庄的自我治理即自治两种形态。推进乡村治理,既要跳出乡村治乡村,又要立足乡村理乡村。乡村处在整个国家和社会的制度结构与社会环境之中,乡村治理受到整个国家和社会的观念、体制、文化、环境等多种因素的重大制约和严重影响,乡村并不能够置身于国家治理之外而独善其身。当前,我国乡村治理最需要的是“少一点控制、多一点善治”。走向乡村善治,需要处理好以下几个关系。

   (一)处理好城与乡的关系

   从乡村治理面临的静态空间上说,走向乡村善治,必须处理好城市与乡村的关系。乡村并不是孤立存在的生活空间,而是与城市并存相依的社会共同体。城市与乡村是人们置身于其中的两个性质不同而又紧密相连的地域空间和社会场所。与传统中国相对静止的乡村社会来说,当代中国的乡村治理受到城乡关系的严重影响。处理好城与乡的关系,核心是要实现城乡之间的地位平等、功能互补和对乡村价值的尊重与保护。

   在相当长的时期里,我们在思想观念上,把工业优先于农业之前、城市凌驾于乡村之上,把农业作为工业的贡献品、乡村作为城市的附庸者,认为工业文明先进于农业文明、城市文明优越于乡村文明,工业代表富裕和先进,农业代表贫穷与落后,城市代表着现代与文明,而乡村代表传统与野蛮。为了发展工业,就牺牲农业;为了建设城市,就牺牲乡村。在这种城乡不平等的思想观念指导下,我们采取了许多歧视乡村、忽视乡村、控制乡村、掠夺乡村的公共政策,构建了城乡不平等的二元体制结构。在城乡二元结构中,农民处于不平等、不公正的二等公民地位。

走向乡村善治,首先,必须正确认识和处理城乡关系,彻底破除城乡二元体制,构建平等的城乡关系,确保城乡居民在公民权利上的完全平等统一。其次,坚持城乡功能互补,各取所需,相得益彰,实现城乡融合发展。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/125267.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏