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张晓晶:“十四五”时期我国经济社会发展的战略重点

更新时间:2021-02-24 09:58:25
作者: 张晓晶  

   目前,我国已与25个国家和地区签署了17个自贸协定,自贸伙伴遍及亚洲、拉美、大洋洲、欧洲和非洲。2019年,《区域全面经济伙伴协定》(RCEP)15个成员国整体上结束谈判,标志着世界上人口最多、成员结构最多元、发展潜力最大的自贸区建设取得了重大突破。首次采取负面清单方式开展中日韩自贸区谈判,自贸区建设迈入高标准的“负面清单”时代。我国应该以对标国际基本经贸规则为导向,加快自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设进程,实现对外开放新高地的重大突破,尽快形成新型开放大国高水平开放的新布局。高标准高质量建设自由贸易试验区,充分发挥上海临港新片区等示范引领作用,赋予自由贸易试验区更大改革自主权,以制度创新为核心,持续深化首创性、差别化改革探索,加强改革试点经验复制推广,充分发挥自由贸易试验区的改革开放试验田作用。建立健全海南分步骤分阶段建设自由贸易港政策和制度体系,加快探索建设中国特色自由贸易港,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的对外开放高地。推动与世界主要经济体商建自由贸易区进程,不断扩大自由贸易区网络覆盖范围,加快形成立足周边、辐射“一带一路”沿线地区、面向全球的高标准自由贸易区网络。

   6.积极参与全球治理体系变革。

   开放型经济本质上要求权利与责任的对等性、国际规则的透明性、全球治理的公平性。国际经贸规则与治理结构正处于重构的关键期,我国应防止被排除在多边贸易体制与全球规则重构之外,积极参与全球治理体系改革和建设。我国应该推动完善国际经贸规则,与国际社会一道共同构建以规则为基础的多边贸易体系,维护多边贸易体制的权威性和有效性。赞成对世界贸易组织进行必要改革,关键是要维护开放、包容、非歧视等世界贸易组织核心价值和基本原则,保障发展中国家发展利益和政策空间。

  

   三、从制度层面改善收入分配

   无论是美国“中产阶级消失”导致的占领华尔街运动,拉美民粹主义盛行导致经济社会动荡,还是《21世纪资本论》在全球范围内引起的高度关注,都充分反映出收入分配作为“世纪性问题”,关系到国家的长治久安。我国的收入分配状况尽管好于拉美国家,但与同样取得快速增长佳绩的东亚经济体相比,还有差距。从国民收入分配格局看,居民可支配收入与人均GDP差距过大,劳动者报酬呈下降态势。与此同时,居民收入差距、财富差距仍然较大,且这些年并未有较大改观,一些研究表明收入分配状况甚至出现了恶化。这既形成了扩大内需特别是消费的障碍,也带来民粹兴起、“仇富”和社会不安定因素。由此,收入分配成为“十四五”时期绕不开的紧迫任务和完善我国基本经济制度的重要内容。

   需要强调的是,改善收入分配是分蛋糕的问题,会触及各方利益,涉及全面的制度调整,不是仅仅靠税收、转移支付等手段就能够解决的。

   (一)提高劳动者报酬比重

   劳动力市场的初次分配效应在递减。随着农业剩余劳动力转移速度减慢,城乡就业扩大和资源重新配置都不再像以往那样以急风暴雨式的节奏进行,劳动密集型制造业的比较优势也加速减弱,国际贸易以发达国家为主要对象的特点也趋于淡化。相应地,劳动力市场机制的初次分配功能既不再能够单独解决收入分配问题,也不足以解决民生领域面临的其他问题。需要从以下几个方面入手,努力提高劳动者报酬比重:(1)继续实现居民收入增速与经济发展速度同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步;同时,在平衡资本与劳动的分配关系上做文章,即完善要素市场环境和机制,破除市场的垄断和价格扭曲,消除市场分割和身份歧视,增加公平机会和竞争。(2)改革城乡分割的户籍制度。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策,探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,试行以经常居住地登记户口制度。(3)建设城乡统一的劳动力市场,促进农民向工业部门和城市的合理流动,根据效率原则配置劳动力资源。(4)深化工资制度改革,健全最低工资标准调整、工资集体协商和企业薪酬调查制度,促进中低收入职工工资合理增长。

   (二)加大再分配调节力度

   国际比较发现,我国的收入再分配力度要小于OECD国家。剔除OECD国家中收入差距较大的智利和墨西哥,这些高收入国家较为合理的收入分配状况实际上是在再分配之后才形成的。例如,经过税收和转移性支付,这些国家的基尼系数从平均0.473下降到0.306,降低幅度高达35.3%。而我国再分配政策使得收入差距的基尼系数仅缩小10%左右(蔡昉,2020)。因此,“十四五”时期必须进一步加大收入再分配调节力度:健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制,强化税收调节,完善直接税制度并逐步提高其比重;将保障性住房纳入公共财政范畴,开征房地产税;稳步提高社会保障统筹层次和水平,建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度;完善相关制度和政策,合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系。

   (三)纠正金融抑制对居民财产性收入的侵蚀

   尽管随着近些年金融的大发展,我国居民财产性收入有所上升,但总体上占比还偏低,群体间的差距也偏大。居民财产性收入与一国的金融市场和制度安排有着直接关系。我国长期以来由发展型政府主导的金融抑制政策,其初衷是加速动员资源、促进经济更快发展,但由此也带来对居民财产性收入的侵蚀。金融抑制不仅表现在官方利率长期远远低于市场利率,而且表现在国有银行的垄断地位和门槛准入方面。对存款利率上限的管制,虽然一定程度上降低了国有企业的投资成本,也使得中国银行业的不良贷款率恢复至正常水平,但扭曲的资本价格除了误导投资外,也对居民收入产生了负面影响,使得居民储蓄存款收益大幅下降。金融抑制政策形成了一种居民补贴企业和地方政府的财富分配机制,居民财产性收入受到侵蚀,企业和地方融资平台却得到“补贴”,银行业长期扮演着“劫贫济富”的角色。为纠正金融抑制对居民财产性收入的侵蚀,需要减少政府对金融资源定价和分配的干预,进一步推进存款利率市场化,逐步放宽金融市场准入条件,深化以银行为主的金融体系改革,加快发展多层次资本市场,鼓励金融产品创新,开发适宜投资需求的金融产品,拓宽居民利息、股息、红利、租金、保险等财产性增收渠道。

   (四)提高国有资本及其收益对公共财政的贡献

   国有资本收益上缴是国际惯例。我国的国有资本或国有企业还享有“结构性优势”:一方面在税收、信贷、产业政策方面享受特别的优惠政策;另一方面在市场准入和政府隐性担保方面具有社会资本所不可比拟的特权。不少国有资本收益特别是一些垄断国有企业的利润在某种意义上相当于“权力租”,即其收益来自垄断牌照和政府赋予的特权。国有资本性质是全民所有,国有资本收益不能归于某个企业或某个群体,而应归于全社会。因此,一方面,要提高国有资本收益上缴公共财政的比例;另一方面,划转部分国有资本充实社保账户。

   2014年底,财政部提出要完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政的比例,在2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。2017年进一步提出划转部分国有资本充实社保基金。2019年全面推开将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构10%国有股权,划转至社保基金会和地方相关承接主体,并作为财务投资者,依照规定享有收益权等权利。截至2019年底,中央层面已经完成四批81家中央企业和中央金融机构国有资本划转社保基金的工作,划转的国有资本是1.3万亿元,地方层面划转的工作也正在积极地推进。提高国有资本收益上缴比例以及划转部分国有资本充实社保账户,绝非救急的权宜之策,而是实践社会分红理论、增进民生福祉、促进社会公平的长期性、机制性的制度安排。

   (五)落实农民土地财产权利

   缩小城乡收入差距是改善收入分配的重要方面。农民在过去的工业化与城镇化中做出了巨大的贡献和牺牲,因此,在未来的现代化征程中,不能再走牺牲农民的老路。农民走出农村到城镇就业,固然是提高收入的一条途径,但更重要的是在市场化推进过程中,对农民土地财产权利的保护。农村集体土地的产权比较模糊,所有权、承包权、经营权“三权分置”。有专家解释说,农民土地的承包权在一定程度上相当于所有权,但这只能说是“相当于”,毕竟不是最终的所有权。在土地产权仍然比较模糊的情况下,存在着土地收益如何分配的难题。土地制度改革的核心在于如何保护好农民的利益。这恐怕是农民改变自己命运的最后一次机会。如果土地都市场化了,但是土地增值收益却跟农民没有关系或少有关系,这将是巨大的失误,我们也失去了消除城乡收入差别的重要机会。因此,《土地管理法》的修订,以及在推进土地要素市场化配置体制机制改革过程中,要深化农村土地制度改革,推进宅基地流转、置换方式创新,让农村居民合理分享土地升值收益,真正将农民的土地财产权利落实到位。

  

   四、市场经济法治化的核心在法治政府

   法治,是治国理政的基本方式,是国家治理体系和治理能力的重要依托。国家治理要达成现代化的转向,依法治理是不可或缺的一个重要方面,这也是把我国制度优势转化为国家治理效能的题中之义。40余年来市场化取向的改革取得了卓越的成就,中国特色社会主义市场经济体制在逐步发展和完善。但市场化的推进特别是市场经济“野蛮生长”也带来不少问题,而这些问题很多是法治缺失和制度不健全造成的。“十四五”时期围绕高质量发展的战略目标,势必要求市场经济的法治化建设有实质性的进展。这里法治化的重点在于正确处理好政府-市场关系,特别是通过法治化的方式,将“发挥市场的决定性作用、更好发挥政府作用”从制度上固定下来。市场经济法治化的核心在法治政府。

   (一)从“野蛮生长”的市场经济到法治经济

   就市场经济几百年的发展史而言,“野蛮生长”是一个必经的阶段。美国“镀金时代”(大约从19世纪70年代至19世纪末20世纪初)的野蛮生长一方面带来经济的突飞猛进,成为美国经济赶超英国的关键时期;另一方面催生出一大批具有国际影响力的垄断企业和社会腐败。因此,有学者指出,“在经济集中和社会失范、大企业的出现和小企业没落之间不可避免的冲突,贯穿了19世纪晚期大多数主要的监管和法律变化”(费希拜克等,2007)。

   法治是现代市场经济有效运作的制度保障,一般通过两个作用渠道:第一个作用渠道是对公权力的约束,即约束政府,约束的是政府对经济活动的任意干预;第二个作用渠道是对私权利的约束,即规范经济人行为,其中包括产权界定和保护,合同和法律的执行,公平裁判,维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的前提下以经济交易中第三方的角色来操作,起到其支持和增进市场的作用。如果没有法治的这两个作用渠道为制度保障,产权从根本上说是不安全的,企业不可能真正独立自主,市场不可能形成竞争环境并高效率运作,经济的发展也不会是可持续的(钱颖一,2000)。

   党的十八届四中全会《决定》强调,“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向”,并要求全社会“强化规则意识,倡导契约精神”。

区分好的市场经济与坏的市场经济的一个重要标准是有没有法治保障。缺乏产权保护,垄断盛行,腐败猖獗,操纵市场,虚假广告,产品质量问题,食品安全问题,违规排污问题,等等,这些既是市场经济野蛮成长时期的弊病,也是坏的市场经济的重要表现。(点击此处阅读下一页)


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