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吴白乙 张一飞:全球治理困境与国家“再现”的最终逻辑

更新时间:2021-02-10 21:04:16
作者: 吴白乙   张一飞  
在相对失序状态下,政府通常会更加极端地动用甚至滥用其权力,并借机对所有显性或隐性的、直接或间接的政治利益作扩大化、合法化处理,以获得更多的民意支持。

   特朗普政府提出“美国优先”口号即为此类国家中心主义之典型。“从退出多个多边国际机制到向全世界挥舞贸易制裁大棒,从强调美国军事实力到施压盟友分担安全义务,从深度介入中东事务到以印太战略承接美国强化亚太地区主导地位的需求”,整体来看,“特朗普政府在全球治理的各个领域无论是战略上还是具体政策上都发生了重要变化,特别是在政治取向上发生了新的转向,即从多边主义取向转向了单边利益优先,从大国合作走向大国竞争,从相对包容走向强调捍卫美国价值观和生活方式”。这一方面是美国在全球治理缺位的国际环境中保持战略独立性,迎合国内民粹主义倾向的选择;另一方面又反向加剧了全球治理赤字。

   2. 以地区治理者的身份谋求挽救体系

   在本能性自救的基础上,另一些国家也会试图通过地区乃至地区间合作,减少本国所处的“小生态”中的治理赤字。此类国家通常具有更深厚的人文精神,且具备一定的地区合作基础,有能力运行多边合作机制以部分缓解全球治理赤字压力。在地区经济、文化与地理边界限制下,此类国家更倾向于从提升地区内确定性着手,逐渐减少全球治理赤字中的不确定性要素。

   欧洲的区域一体化战略与中国的“一带一路”倡议即为此类国家中心主义之典型。欧盟以地区治理为依托,在解决全球各类冲突和危机中做出了一定的示范,尽管其主要行动能力仍然局限于一定的地理范围内,但是,“欧盟的这种话语权和影响力主要来自其市场、资本、技术及其生活方式的吸引力,来自它对其他行为体的直接影响或潜移默化的引导”。欧盟作为超主权实体,将大量资源投入解决各类全球治理议题,尤其致力于在环境保护和全球公益中推广欧盟标准,并已初步形成了“由地方而全球”的涟漪传播。中国的“一带一路”倡议则涵盖了器物、技术、制度、观念等多个维度,从东亚至欧亚大陆沿线国家,再到非洲甚至拉丁美洲国家,推动全球贸易链、供应链和价值链的互联互通,与全球治理的初始理念相契合,而非与之形成“平行制度”。同时,中国也通过东盟“10+6”机制积极推进RCEP(区域全面经济伙伴关系),谋取东亚、东南亚地区的长久和平和持续繁荣。即使以寻求自我保护为主的美国也选择通过签订USMCA(美国、墨西哥、加拿大三方贸易协定),优先建设周边合作小生态。当然,美国是通过威逼利诱的强势,完全主导其谈判进程。

  

   二、全球治理赤字背后的“自由主义危机”

   全球治理与全球化本质上都是自由主义思想的衍生品。在理想状态下,全球治理与全球化相辅相成,而非相互对立——全球化为全球合作减少障碍,全球治理为全球化解决相应的失衡与“赤字”难题。然而,“现实总是很骨感”。全球化与全球治理终究难以同步推进,前者至少能在一定时段内“一路高歌”并派生出新的“治理难题”,而后者却只能远远地落在后面,捡拾“一地鸡毛”。此种错配既是自由主义全球化模式的内在逻辑所决定的,也突出地反映出当下人类社会发展与合作的局限性。

   (一)全球治理思想的自由主义根源

   1. 自由主义的三个面向

   自由主义理念起源于英国,但其具体落地的发展模式却由美国在一战、二战、冷战之后,逐步探索成型,并推广至全世界。尽管至今为止学术界对于自由主义的定义未能形成统一意见,但是对于“平等是自由主义的灵魂”却早已达成共识。自由主义强调人际关系平等的理念,主张以此使普通人获得权力并和历史发生联系。自由主义思想的内核主要体现在三个方面:

   首先,自由主义的终极追求是个体的解放和发展。在历史上,自由主义一度是“爱国主义”和“爱神主义”的对立面。当平民被从贵族权力和宗教权力之下解放出来,现代自由主义就成为反对任何专制和垄断性权力的代名词,反对外力的强制与干预是自由主义思想的主要标志。

   其次,自由主义的经济追求是发展个体利益,进而在客观上促进一切经济资源最大限度的流通。从古典自由主义,经新古典自由主义,再到新自由主义,自由主义经济思想的“底层代码”从未改变。它坚持自由人的理性假设,反对任何外力对市场的“非理性”干预,确信政府只须为竞争提供制度保障,市场就可以实现资源的最佳配置。经济全球化正是按照这一逻辑不断在世界范围内开创和扩张其生产、供应和销售网络,因为自由主义教旨未曾把地理边界和国家权威放在眼里。相反,经济全球主义者坚信“一个完全的国际化市场可以增进每个人的福利,政府阻力是需要被移除的障碍之一”。

   最后也是最重要的,自由主义的政治诉求是建立一套与自由经济相匹配的民主政治管理体系。在自由主义者看来,民主必须以绝对尊重个人权利和充分妥协的政治流程加以体现。换言之,只要允许个人利益的充分张扬,各类相互竞争的诉求就可以通过代议制民主得到展现,某种绝对性的干预力量就可以被避免或牵制,进而保证个人发展权利不受侵犯,整体上自由经济不致被颠覆。自由主义者认为,实行民主制度的主权国家必然对内保护私有权利,对外尊重平等竞争并维护国际和平,民主国家之间不会打仗,是促进和平、自由国际秩序的中坚力量。在此前提之下,产品、资本、技术和信息的自由流通将面对最小政治阻力。

   2. 全球治理的自由主义本质

   “全球治理是超越民族国家及民族国家组成的地区一体化机制,以诸如联合国等全球性公共产品为平台,以国际规范、规则和制度为基础,解决或克服全球挑战、问题和危机的集体行动或者国际合作过程。”以追求个体解放、互通互联与民主和平的自由主义思想为参考系,全球治理在本质上是自由主义在全球化实践中的自然衍生品。

   首先,以个体解放为参照,全球治理不仅需要主权国家参与,也需要非国家行为体积极加入。2008年经济危机之后,“单纯以主权国家为中心的治理,在以经济、气候、移民、卫生等为代表的低政治领域的治理已经无法客观反映全球治理的现实,也在治理实践中无法有效应对各类问题,因此需要真正推动非国家行为体的有效参与并发挥作用”。冷战后,全球治理经历了从霸权国主导,到趋向主权国家共同治理,再到非国家行为体参与治理的发展态势。尤其在低级政治领域,全球治理主体越来越细小化,与个体逐渐解放的自由主义伦理要求相一致。

   其次,以互联互通为参照,全球治理需要社会之间的多维开放。其中,最重要的是商品、资本、服务自由流通的经济开放,信息、文化、人员自由流动的社会开放,以及非政府国际组织和国际机制密布交融的政治开放。因此,自由主义实现经济资源互联互通的全球化过程,也为全球治理提出层出不穷的议题,迫使参与全球化的各类行为体或早或迟、或深或浅地作出相应反应,从而在客观上催生了由利益、资源和观念驱动的合作过程。当然,这一反应过程相对于全球化进程的滞后性不仅会体现在时间意义上,也必然表现为不同领域或议题下治理机制发育度和效能的差异上。一个基本观察是,全球治理面临的挑战越是具有广泛的地域覆盖性和生存关联度,其紧迫性、优先地位才能得到各类行为体的普遍接受。时下,人们对气候变化、公共卫生治理等议题的共识已变得更为刚性,特别对国家对外政策的“正确性”产生了极大的塑造力。如果某些全球治理议题确具潜在的挑战性,但仅对部分国家或其他行为体具有现实影响,其被关注度和治理资源的可获度就相对有限。全球共域治理、人工智能技术管控等“前沿性”挑战似乎仍属于那些先行者的话语专利,令他人难以置喙。

   最后,全球治理既需要在多边主义框架下推动全球共识,制定相关规则,也需要在实践中依靠多边协议和条约提供国际信誉担保以及具体行动的法律基础,克服主权界限造成的合作障碍。多边主义并不必然意味着国家间的平等合作,但作为一种相对进步的路径依赖,在客观上有利于造成国际关系民主化的氛围,促进各国参与全球治理所需的有效分工。

   (二)自由主义危机与全球治理赤字

   全球治理与经济全球化的共生关系说明,全球治理是以自由主义全球化为前提的。如果全球化发展不充分,或者相对平衡,则不会出现普遍的治理赤字和体系性风险,那么全球治理也不会成为一种普遍性需求。只有当自由主义全球化的过度发展,造成人类社会的系统性危机时,全球治理的必要性和紧迫性才能充分展现出来,迫使各类行为体,特别是国家采取干预行动,达成广泛的合作。这样一条“先发展,后治理”的规律之所以颠扑不破,根本上源于自由主义的国际发展与生俱来的内在矛盾。

   首先,自由主义全球化在本质上要求个性、个体和私权的最大化。跨国企业一方面对贸易和投资目的地国家不断提出更高的“便利化”标准,侵蚀其经济主权,另一方面也对企业所在国的治理环境与条件造成压力。因此,活跃于全球各处的“市场主体”的民族性背景和主权身份愈加模糊,相对于“国家”(无论是“母国”还是“他国”)而言,其政治地位和实际影响力都不可小觑。如今,亚马逊、苹果、脸书和谷歌已经聚敛了超过人类历史上任何一个经济实体的财富与市场影响力,其市值加在一起达到2.8万亿美元,相当于法国的GDP、标准普尔500指数前50名公司总市值的24%,或者2001年时的纳斯达克总市值,美国各级政府对其都要低三下四。

   高度全球化导致主权被过度让渡,使国家难以对自由主义全球化的消极后果进行有效管控。在统一全球市场的形成过程之中,与之配套的全球金融链、生产链、信息链等网络化空间也在逐渐建立。这些“化零为整”的全球资源整合使每个国家都很难独立地制定相关政策和调节国内生产、生活节奏。高度全球化既导致某些重要国家的一国之难有可能很快扩散为全球危机,也在削弱了主权地位、主权权威和主权能力的情况下,使国家无力按照符合理性的最优选择缓解危机的破坏作用——国家陷入了“根除危机则能力不足”,而“封闭自保却已无可能”的窘境。以国际金融为例,稳定币值、独立的货币政策与资本流动性构成了“不可能三角”,跨境流动资本长期弱化了美国控制通货膨胀和稳定币值的努力,而其他金融能力低下的国家更无力维护本国金融主权,甚至在本国金融市场相对稳定的情况下,也会受到来自金融大国的经济震荡的影响,被迫卷入全球金融危机。

   其次,自由主义在寻求全球范围经济便利的同时,并未寻求创造同等的社会价值,从而在很大程度上加剧了全球治理的滞后性与复杂性。

   不可否认,越来越多的国际行为体参与国际政治与全球治理有助于限制主权国家的权力滥用。但是,全球治理主体越碎片化,所有参与者囿于自身局限,越无法对全球性危机进行全貌式观察和前瞻性预防。因此,在危机充分暴露之前,国际社会往往无法形成严密、系统、高效的预防方案,全球治理相对于全球危机必将出现严重滞后。同时,治理主体碎片化也加剧了国际社会的系统复杂性。在因果并非线性对称的复杂系统中,不确定性和脆弱性将呈几何倍数增加,这不仅会使系统经常涌现全新现象,且会造成以变迁增速为特征的“变奏效应”,进而极大增加系统治理的难度。在前瞻与预防危机的可行性降低的情况下,越来越多的非国家行为体为求自保,更加积极地参与到全球治理之中,有能力进行信息与组织整合的国家很难将其地位和能力维持在很高的水平。当全球治理格局的复杂性突破一定阈值,便有可能形成“主体碎片化”和“治理滞后性”之间的恶性循环。

最后,基于民族国家的本质,主权却往往能够严格限制自由主义的多边合作理想。主权与其他类型权力的分水岭在于是否“对国家集体承有全面且永久的责任”。“如果要建立这样一种能抵御外来侵略和制止相互侵害的共同体,以便保障大家能通过自己的辛劳和土地的丰产为生并生活得很满意,(点击此处阅读下一页)


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