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杜鹰:粮食安全观

更新时间:2021-02-01 17:23:53
作者: 杜鹰  
在产需关系上,我国小麦每年的消费量约2400~2500亿斤,近三年的平均产量为2600~2700亿斤;稻谷每年消费量4000亿斤左右,近三年的平均产量为4200亿斤;从库存看,小麦、稻谷的国家库存充裕,小麦库存够一年的开支,稻谷库存够8个月的开支,保证市场供应是没有问题的。大豆是恒定要进口的,2019年更多从巴西、阿根廷进口,中美签署第一阶段贸易协议后,已恢复从美进口。现在需要特别关注的是玉米,我们说粮食供求结构性矛盾突出,眼下主要是指玉米。

   玉米的供求关系正在从前几年的过剩转为短缺。4年前,我国玉米库存高达2.5亿吨,明显供大于求。为了解决阶段性供大于求问题,2016年,国家取消了玉米临时收储政策,同时调减“镰刀湾”地区玉米种植面积,玉米产量连续4年减产。与此同时,玉米的加工转化市场活跃,饲料行业由弱转强,淀粉加工总体扩张,特别是玉米燃料乙醇加工转化能力扩张较快。在产需关系此消彼长的带动下,玉米去库存的速度比预想的要快。随着产需缺口扩大和库存数量下降,2020年以来,东北、华北、华南地区玉米的市场价格从2019年底的1700~1800元/吨上涨到2200~2400元/吨。由于玉米价格上涨,玉米、小麦价格倒挂,一些饲料企业宁愿采购小麦做原料,又拉动了小麦价格的上涨。今年夏粮收购进度放缓,与农民存在惜售心理有直接的关系。

   上述情况已引起有关部门的高度重视,正在采取措施。应该说做好当前玉米的保供稳价工作是有基础、有条件的。2020年全国玉米播种面积6.23亿亩,比2019年扩大了0.6%,尽管产量会受台风、草地贪夜蛾病虫害的影响,但影响程度有限,预计今年玉米产量在去年增产的基础上基本持平。近期,为保障市场供应,进口足够的玉米是有保障的,再加上国家储备,以及国家有关部门已着手控制玉米燃料乙醇产能扩张和转化节奏,玉米供求恢复平衡是可以预期的,近期玉米价格已经开始企稳。

   从中长期看,保障国家粮食安全面临的问题和挑战主要是:

   需求刚性增长,资源约束趋紧。影响粮食消费需求趋势的主要是两个变量:一个是人口增长。预计未来10年我国每年新增人口500多万人,到2030年达到峰值的14.5亿人。再一个是消费升级。“十四五”期间,我国将进入高收入国家行列,每年新增城镇人口1000多万人,带动消费进一步升级。由于人口增加和消费结构升级,预计到2030年前后,我国的谷物需求将达到峰值的7.1亿吨,即每年需增产100多亿斤。其中,口粮消费稳中略增,新增需求主要集中在饲料粮上。另一方面,进一步提升农业综合生产能力的资源环境约束趋紧。在耕地方面,随着工业化、城镇化的推进,我国现有18多亿亩耕地将继续减少,“占优补劣”的问题更加突出;在水资源方面,城镇、工业、生态用水需求增加,农业用水空间缩小;在基础设施方面,农田水利设施建设欠账较多,抗灾减灾能力不强,到2022年完成10亿亩高标准农田建设存在资金缺口;在技术进步方面,在较高单产水平上进一步突破新品种和新技术的难度越来越大,种业发展仍然存在投入不足、创新能力不强、低水平同质化竞争问题,进一步提高农业综合机械化率存在水稻播种、山地机械化等方面的短板。总体上讲,我国粮食和主要农产品的供求将长期处于紧平衡状态。

   结构性矛盾突出,质量安全存在隐患。一是从品种结构看,稻谷产大于需,仓储稻谷有待消化;小麦产需平衡有余,但专用优质小麦供给不足,每年均需进口几百万吨;玉米产需长期趋紧,要保持90%以上的自给率需要付出艰苦努力;大豆目前对外依存度超过80%,产需缺口有进一步扩大趋势。二是从区域结构看,粮食产销区不平衡矛盾进一步加剧。13个粮食主产省中,粮食净调出省已减少到6个;11个产销平衡省中,有9个省粮食自给率从2003年平均的97%下降到现在的58%;7个主销区省粮食平均自给率从本世纪初的61%快速下滑到目前的24%,粮食主产区增产压力越来越大,同时也对粮食的流通和储备提出了新的要求。三是从品质质量看,我国粮食生产始终存在数量与质量的矛盾,提高复种指数、使用高产品种、大量使用化肥农药等,尽管提高了单产水平,但同时也造成粮食的品质质量不高,还给生态环境安全带来隐患。总体上看,我国粮食品种大路货多,优质、专用、绿色产品少,初加工产品多,精深加工产品少,不能满足消费升级和多样化的需求。

   生产成本高企,比较效益下降。20世纪90年代以来,我国三种粮食的亩均总成本呈加快上升趋势,其中又尤以1990-1997年、2004-2014年两个阶段上升速度最快。2004-2014年,我国三种粮食亩均总成本从395元上升到1069元,增加了1.71倍,年均增速高达10.5%,其中,人工成本和土地成本年均增速分别达到12.2%和14.2%,是总成本加速上升的主要推手。与美国横向比较,我国小麦、玉米、水稻单位面积生产成本分别于1995年、2011年和2013年超过美国。2015年,我国三种粮食的亩均用工量5.61个,日均工价79.7元,亩均人工成本447.2元;而美国每亩用工量仅0.38个小时,尽管日均工价849元,是我们的10倍之多,但亩均人工成本322.6元,比我们还低27.9%。2014年以后,我国三种粮食价格均超过国际市场,为解决价格倒挂造成的“产量增加、进口增加、库存增加”的扭曲,国家启动重要农产品的价格形成机制改革,先后取消了棉花、油料、糖料、玉米的临储政策,调整小麦、稻谷最低收购价政策,实行生产者补贴。在这一背景下,近年来,三种粮食的收购价格总体上呈下行趋势,而亩均成本仍在高位上缓慢上升,结果导致亩均收益明显下降。2019年,我国三种粮食的亩均产值999.1元,比2015年下降了10%,总成本上升了1%,亩均净收益除水稻微利外,小麦、玉米、大豆等均由正转负。近两年来,各地均反映农民种粮积极性下降,甚至个别地方出现抛荒现象。这些趋向性、苗头性问题应引起我们的高度重视,谨防出现粮食生产滑坡,一旦出现滑坡,几年都扭转不过来(参见图3)。

   国际贸易不确定性增加,支持保护政策有待完善。有研究表明,我国要保证农产品的供求平衡,至少需要35亿亩农作物种植面积,而目前国内能提供的农作物种植面积只有25亿亩,也就是说,约有相当10亿亩种植面积的农产品需要进口,其中仅大豆进口折面积的缺口就有5亿亩。这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业,中国的粮食安全也必须在开放体系中统筹考虑国际国内两个市场。从近期看,开放条件下的粮食安全在两个方面面临挑战。一是利用国际市场的不确定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控转为常态化趋势,各国增加粮食储备的倾向抬头,提高了国际粮食贸易的成本并带来不确定性;中美经贸摩擦同样抬高了进口成本,同时造成国内生产者和行业从业人员预期的不稳定以及大豆及玉米种植面积的波动。二是如何平衡国内农业支持政策与国际规则。一方面,由于资源禀赋的原因,我国农业的基础竞争力先天不足,有必要加强国内支持保护;另一方面,WTO将政府提供的服务按是否扭曲价格和贸易区分为“黄箱”和“绿箱”两种,我国入世时亦承诺,对特定农产品的国内支持不超过该产品年度生产总值的8.5%。现在的问题是,我国如何在较低农产品进口关税和符合WTO规则的前提下,加强对农业特别是粮食生产的支持和保护,这是一个需要认真研究的课题。

   努力提高国家粮食安全保障水平

   展望未来一个时期,实现谷物基本自给、口粮绝对安全、保障重要农产品有效供给的战略目标,既面临风险和挑战,也具备基础和条件,通过努力是完全可以实现的。下一步,要坚持把确保国家粮食安全作为治国安邦的头等大事,全面实施国家粮食安全战略,努力提高粮食综合生产能力和保障水平,重点做好以下几个方面的工作。

   切实保护耕地资源,加强高标准农田建设。耕地是粮食生产的命根子,是国家粮食安全的命脉所系。一是严守耕地保护红线。根据第二次全国土地调查,我国现有耕地18.65亿亩,随着建设用地的增加,今后耕地的保有量只少不多,要像爱护眼睛一样保护珍贵的耕地资源。要坚守18亿亩耕地红线,全面落实15.5亿亩永久基本农田保护制度,严禁“非农化”。耕地的保护不能只保数量,也要保质量。要完善耕地质量标准,加强质量验收评定,切实解决耕地转建设用地中的“占优补劣”问题,同时要实施好耕地质量保护和提升行动。二是加强高标准农田建设,确保2022年建成10亿亩旱涝保收高标准农田。要切实落实地块规整、渠系配套、地力提高、能灌能排、“以电代油”、机耕有路、防护有网等建设内容,解决一些地方高标准农田建设标准不高、投入不足问题。要进一步整合预算内投资、农业综合开发资金、土地整治资金,提高高标准农田建设标准,加大中央财政投资。地方也要通过整合涉农资金、提高土地出让收入用于农业农村比例、调整地方债券使用方向等,加大投入力度。三是加快重大水利工程建设,加强节水供水工程建设,到2022年确保有效灌溉面积达到10.4亿亩,农业用水系数进一步提高。在有条件的地方开展渠系末端计量水费试点工作。

   大力推进农业科技进步,用现代化手段装备农业。耕地有限,科技无限。在有限的耕地上实现粮食的增产节本增效,根本出路在科技。一是加快种业创新发展。我国制种研发与发达国家相比有差距,但也有亮点,有条件加快发展。要加强种质资源的普查、收集、保护和评估利用。支持科研院校和农业企业开展协作攻关,加强杂交优势利用、分子设计育种、转基因技术、高效制种繁种等关键技术研发,培育和推广高产、优质、抗逆、适机的突破性品种,加快良种的更新换代。要整合品种研发力量和种业企业,解决品种过多过杂和低水平竞争问题,加快培育具有国际竞争力的现代种业集团。二是加强农业技术集成创新和推广力度。要以农业科研体制和推广体系改革为动力,以推广先进适用技术为主攻方向,以广泛开展增产增效模式攻关为抓手,加强技术的筛选和集成,着手推广一批高产高效栽培技术、病虫害绿色防治技术、地力保护提升技术、高效节水灌溉技术、农艺农机适用技术等,提高粮食生产的科学化、现代化水平。三是进一步提高农业机械化水平。这是粮食生产节本增效、提高竞争力的关键领域。2004年以来,我国农业机械化发展进入快车道,耕种收综合机械化率从34.3%提高到2019年的70%,但是发展还不平衡。要支持农机装备产业加快转型升级,突破大马力机耕深翻、水稻机插机抛、无人机撒药、甘蔗机械收割、山地适用小型机械等方面的技术瓶颈,努力将农业机械化提高到一个新水平。四是支持鼓励智慧农业技术的发展和应用,推广“互联网+农业”,提升农业大数据的应用水平,推进农业经营管理模式的现代化。

优化农业布局和产品结构,提高农业整体效益。处理好确保粮食安全与优化农业资源配置的关系,是我国农业发展的永恒课题。一是要明确作物安排的优先序。我国耕地资源有限,不能满足所有的农产品需求已是既定事实,因此国内农业作物安排必须有保有压、有取有舍。尽管大田生产比经济作物效益低,但是为确保粮食安全,国内农业生产仍然要按照一保口粮、二保谷物、三保重要农产品的优先序来安排,这是一个重要原则。二是优化区域布局。要按照比较优势的原则加快粮食生产功能区和主要农产品的生产保护区建设,“两区”建成后,国内生产可以满足95%的口粮、90%的谷物、60%的棉花和糖料、45%的油菜籽消费需求。建设项目和投资要优先保证“两区”的需要,同时要建立健全主产区奖励制度和产销区之间的利益平衡机制。三是坚持大食物安全理念,统筹利用好农业资源。要大力推广套种、轮作模式,积极发展粮草兼作、农牧结合的种养模式,提高土地利用率;要积极发展循环经济,提高资源综合利用率。统筹利用耕地、林地、草原、河湖、海洋资源,拓宽资源利用和食物来源。四是要按照市场需求,积极调整农业生产结构,把低质低效和不对路的产品调减下去,把专用、优质、绿色、安全的产品生产发展起来,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:农村工作通讯
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