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吴士存:“后疫情时代”的南海形势及中国的应对之道

更新时间:2021-02-01 13:16:38
作者: 吴士存  

  

   新冠肺炎疫情暴发以来南海形势的特点

   《领导文萃》:新冠肺炎疫情暴发以来,南海其实并不平静,尤其是美国在南海的动作并没有因为疫情而消停。在您看来,2020年南海形势发展呈现出那些特点?

   吴士存:当前,南海形势虽总体维持可控局面,但已经开始发生较大转变,即加快由“趋稳向好”向“动荡不安”、由“总体可控”向“可能的局部失控”、由“共识大于分歧”向“分歧多于共识”转变。具体来讲,疫情暴发后,南海形势呈现出了四个较为明显的特征:

   第一,美国政府把南海问题视为赢得美中大国竞争的重要筹码,已公开彻底放弃在南海有关争议上的“中立”立场,在疫情暴发后更是全方位加码搅局南海。

   2020年7月13日,美国国务卿迈克·蓬佩奥高调发表南海政策声明(以下简称蓬佩奥“7·13”南海声明)称,中国对美济礁、仁爱礁、曾母暗沙等南沙岛礁没有任何合法的领土或海洋权利主张;美国拒绝接受中国在靠近越南的万安滩、靠近马来西亚的南康暗沙、文莱专属经济区和印尼纳土纳岛附近的水域中提出的任何海洋权利主张;美方将对中方在南海的行为采取措施。而早在1995年5月,美国国务院发言人发表美国历史上第一份南海政策声明,这一声明标志着美国开始介入南海问题。蓬佩奥“7·13”南海声明亦标志着美国南海政策的又一次调整,明确了一边倒地支持菲、越、马、文等声索国的新政策。

   种种迹象表明,美国已经把南海问题作为全面遏制中国的重要抓手,在美中全面对抗竞争的框架下调整其南海政策。受美国政策调整的影响,南海地区大国竞争的态势愈演愈烈,海上形势也面临越来越严峻的挑战。

   第二,以中美两军对抗为主线,域内外国家积极参与的南海军事较量日趋白热化。2020年上半年,美国派出了近3000架次军机、60多艘次军舰进入南海活动。美军除了几乎每日出动数架各型侦察机或轰炸机在西沙、中沙和南沙群岛对中国实施近距离侦察、威慑外,还上百次地冒用他国民航电子代码、雇佣商用飞机执行军事任务。2020年全年美军在南海开展的单、双、多边军事演习平均每月1次,出动了包括“罗斯福”号、“里根”号和“尼米兹”号三艘航母在内的主力作战舰机,其中7月份在南海的两次双航母编队联演规模实乃冷战后罕见。日本、澳大利亚和英国、法国等盟友都积极配合、参与美军在南海的军事部署,纷纷加大在南海地区的军事存在。

   第三,菲律宾南海仲裁案“死灰复燃”已成事实,对南海形势发展的负面影响“井喷式”显现,新一轮南海“法律战”正在拉开序幕。2016年7月12日之后的较长时间内,在中国与菲律宾及东盟相关国家的共同努力下,菲律宾南海仲裁案对南海形势发展的负面影响得到了有效控制。但2020年以来,越、马、菲、文、印尼及美、澳、日、英、法、德等域内外多个国家接二连三拿仲裁裁决说事。在始于2019年12月12日马来西亚外大陆架划界案的“外交照会战”中,越、马、菲、文及印尼在提交联合国的多份照会或公开声明中均援引仲裁裁决,或为自身权利主张披上“法律外衣”,或给否定中国南海权利主张找理由。美、澳及英、法、德五国也先后就中国南海权利主张有关问题的国际法地位向联合国提交照会,除了重提仲裁裁决外,还质疑中国西沙群岛领海基线和将南沙群岛作为整体主张海洋权利的国际法基础。

   第四,美国利用域内部分声索国合谋遏华有增无减,且日益明目张胆。试图利用南海议题推动与各声索国及印尼构建以遏华为目的的“亚洲版北约”。

   当然,进入2020年以来,南海形势的发展也呈现出积极的一面。

   一方面,对于美国意图利用南海有关争议编织“遏华网络”,有关声索国采取了相对务实、理性的立场,中国与声索国间的海上分歧和矛盾得以避免卷入中美南海地缘政治竞争的漩涡之中。美国一直在寻找机会,利用南海问题激化中国与马来西亚、菲律宾、越南、文莱等声索国间的矛盾。但庆幸的是,南海周边国家对于美国的诱惑和笼络并不“感冒”,普遍坚持中立和“不选边站”的政策。马来西亚驻华大使拉惹·拿督·努西尔万2020年9月表示,马来西亚不会在中美较量中做出选择;菲律宾总统杜特尔特8月下令菲律宾军队,不许参加外国海军在南海的军演,以此向外界表明菲无意在中美南海竞争中选择任何一边。声索国的“中立”“不选边站”立场令美国“联合遏华”的诉求应者寥寥,中国与各声索国间的海上矛盾也因此得以管控在对话、合作的正轨。

   另一方面,某些域外国家能源公司开始退出南海争议海域的油气活动。越南、马来西亚等国在争议海域的单边油气开采活动一直是导致南海局势持续紧张升温的重要因素。但受近期国际油价断崖式下跌、全球经济因新冠肺炎疫情而遭受重创,以及南海争议海域单方面油气活动的经济成本和政治风险增加等多方面因素的综合影响,越南等声索国在南海单边油气开采活动中所依赖的域外国家能源公司正逐步退出在南海的油气项目。失去了域外国家能源公司支持的越南在南海争议海域的单边油气活动正在变得越来越难以维系,而因单边油气活动导致的海上紧张局势也有望得以缓解。

   《领导文萃》:从公开报道看,南海沿岸部分国家2020年以来在南海问题上还是有一些“小动作”。那么,据您观察,越南、马来西亚及印尼等域内国家2020年以来在南海表现出那些新的动向?

   吴士存:越南是2020年东盟轮值主席国,又是联合国安理会非常任理事国,因而2020年以来在南海问题上可谓“小动作”不断。据不完全统计,2020年2月、3月、4月,分别有311艘、511艘、379艘越渔船进入中国广东、海南、广西的内水、领海及专属经济区进行非法活动。4月2日、6月10日,越渔船两次在西沙群岛海域与中国海警舰发生冲突。针对中国实施的休渔禁令,5月8日越外交部发言人称,越方抗议中方单方面对南海实施禁渔令;越南渔业协会向越政府递交文件,反对中国颁布2020年南海捕鱼禁令,建议越南各职能机关采取强力反制措施。

   此外,菲律宾方面,2020年6月菲政府派遣2艘护卫舰和3艘施工船进入中业岛附近海域作业。6月9日,菲中业岛海滩坡道(码头)工程项目竣工并交付菲国防部验收,菲国防部长洛伦扎纳、武装部队总参谋长桑托斯、陆海军三军司令和西部军区司令等登岛出席工程验收仪式。同日,中国“粤茂滨渔42212”船静泊南沙群岛礼乐滩海域从事灯光围网作业,遭遇七艘菲律宾渔船围攻,中方船只撤离时钩到一艘菲渔船,致该船倾斜入水,中方船长担心遭菲多艘渔船围攻而驶离现场。

  

   中美南海较量的本质是什么?

   《领导文萃》:美国声称在南海拥有航行自由利益,那么您认为美国在南海究竟有哪些利益诉求?

   吴士存:1995年5月美国国务院发布《南沙群岛与南海政策声明》,提出美国在南海拥有“航行与飞越自由的利益”;2010年7月,时任国务卿希拉里·克林顿在越南河内公开表示美国在南海拥有航行自由、尊重国际法等“国家利益”;2020年7月13日,蓬佩奥南海政策声明进一步明确了美国对南海的利益诉求。

   根据美国国会下属的智库机构——“美国国会研究服务处”的一份研究报告,美国在南海的利益诉求具体至少包括五个方面:

   第一,维持美国主导的地区安全架构稳定。包括:履行对菲律宾等西太平洋盟友的安全承诺;维护和加强以美国为首的西太平洋安全体系,包括美国与条约盟国和伙伴国的安全关系;维持有利于美国及其盟国和伙伴的区域力量平衡。

   第二,捍卫所谓“不以武力或胁迫解决国家间争端的原则”。美国认为,在美国所领导的二战后国际秩序中,不以武力或胁迫来解决国际争端是其核心原则。美国必须确保南海争端按照其设想的方式解决。换言之,美国试图在南海地区扮演“警察”的角色。

   第三,维护所谓“海洋自由”原则。美国认为,“海洋自由”有时也被称为“航行自由”,不仅包括商船通过国际航道的自由,还包括军用船只和飞机在内的所有军事力量,对海洋及其上空进行合法、自由应用的权利。美军在南海他国领海、专属经济区内具有不受限制的行动自由权。

   第四,确保美国及其盟友的南海航线安全。美国认为,东北亚地区的石油与商贸运输都严重依赖于南海航路,日本、韩国及台湾地区超过80%的原油运输都需途经南海,南海对整个东北亚的安全具有重要作用。

   第五,维护埃克森美孚、雪佛龙等美资跨国能源公司在南海的巨大商业利益。

   《领导文萃》:中美间的外交角逐和军事竞争已经成为南海形势发展的主线,但事实上美国并非南海争端当事国。那么,中美南海较量的本质究竟是什么?

   吴士存:中美南海博弈的实质是美国坚持海洋霸权和中国维护国家领土主权之间的矛盾,也就是霸权与主权之间的矛盾。从美国的视角看,南海是维护其在西太平洋海上霸主地位不可或缺的海域和实现美国式海权的重要咽喉水道,也是美国遏制中国崛起和牵制中国海上力量发展的重要抓手。而在中国看来,南海事关国家主权、安全和发展利益。归纳来讲,中美南海之争包括三个方面:

   第一,区域海上规则掌控权之争。美国提出的所谓“海洋自由”“不以武力或胁迫手段解决国家间争端”原则表明其有意主导地区海上规则构建。2020年7月15日,美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维·史迪威公开称,在“准则”磋商过程中,中国“迫使”东盟国家接受对各自国家利益的限制,而美国在南海利益也面临威胁;中国试图通过“准则”将南海主张和“军事化”行动合法化做法将不可接受。在美国看来,中国与东盟十国间的“准则”磋商将对其在本地区的规则掌控权构成挑战,尤其是中国将利用不对称性力量优势获得地区海上规则制定的主导权。因而,美国为了维护在地区海上规则构建问题上的利益诉求,有必要通过与越南等国的内外合作来对“准则”磋商进程施加影响,尤其是避免规则制定的主导权落入中国之手。

   第二,力量对比优势之争。“维持有利于美国的区域力量平衡”事实上即确保美国在南海地区的压倒性力量优势地位不受挑战。美国认为,中国南沙岛礁建设、海军实力的提升等正在改变地区已有权力分配格局,其在南海地区的力量优势地位正在遭到侵蚀。美国纠集其盟友和伙伴国开始向南海地区集结优势兵力,增加在沿海地区的常态化军事部署,加大在这一海域的动态力量投射,就是为了巩固在本地区的压倒性力量优势。

   第三,地区安全架构的主导权之争。双边同盟体系是美国主导的亚太地区安全架构的核心组成。2017年特朗普政府提出“印太战略”之后,美国开始搭建包含双边军事同盟、多边安全合作在内的新的安全架构。美国认为,中国在南海不断扩大的地区影响力和对其他沿岸国的力量优势将令菲律宾等美国的盟友和伙伴国失去对其提供安全保护的信心,将逐步“蚕食”目前由其主导的地区安全架构。

   后疫情时代南海形势会如何?

   《领导文萃》:面对美国在南海咄咄逼人及部分声索国“小动作”持续不断,您认为南海形势是进一步巩固“趋稳向好”,还是转向“动荡不安”?

   吴士存:受国际和地区大环境及域内外各种变数的影响,南海形势再度动荡不安,由“治”到“乱”转折的趋势可能难以在短期内实现逆转。这样的判断主要基于这么几个因素:

第一,“准则”磋商的“窗口期”日益缩短,声索国谋求利益最大化的行动会集中爆发。“准则”磋商虽不涉及争端各方的领土和海域划界主张,但不可避免地会与争端方主权和海洋权益主张产生关联。(点击此处阅读下一页)


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