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喻忠恩:职业教育改革推进的关键在省级中层设计

更新时间:2021-01-29 15:27:58
作者: ​喻忠恩  
有赖于省级政府在中央顶层设计指导之下自主地开展系统性的规划和设计。而这对于顶层设计者而言,是一个几乎不可能完成的任务。

   其次,做好中层设计是由新一轮改革的特点所要求的。应该说,新一轮职业教育改革与发展,相比前35年的改革,最大特点就是处在不同的阶段上。此前,职业教育注重于规模的扩张,至多是在现行体制框架内进行层级体系的构建和开展人才培养模式的探索。而新时期职业教育办学体制的变革意味着职业教育改革真正进入了深水区,其复杂性和艰巨性远非之前可以比。作为一项复杂的系统工程,只有各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰,才能产生协调共振,形成改革合力。做到这一点,需要省级政府需要有强烈的担当意识,敢于大胆谋划、大胆探索,敢于担责、担风险,充分发挥顶层与基层之间的桥梁和纽带作用,从而保证顶层设计的落地。否则,单纯的基层探索举步维艰。

   

三、中层设计的基本要求

   如何进行中层设计?习总书记在2015年10月13日的中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调,各地要“因地制宜,聚焦具体问题,细化措施,细分责任,细排时间,把握好政策界限范围、尺度、节奏”。应该说,这其实就是中层设计应遵循的基本原则和思路。一方面,中层设计的定位是承上启下,发挥好顶层与基层之间的衔接作用;另一方面,中层设计的职责是把握尺度,改革方向既应符合顶层的要求,改革措施亦应契合基层的实际。具体而言,中层设计的基本要求就是,在方向上不走偏的前提下,通过改革方法上的突破、改进方式上的创新,落实顶层设计的各项改革思路。

   (一)切实把握顶层改革思路

   做好中层设计,首要的是正确、全面理解顶层设计的基本意图,把握改革的基本方向。而要做到这一点,前提是对改革问题的认识。李克强总理在2014年2月26日国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育时指出:“完全由政府主导的职业教育,很可能偏离社会需求。”[⑨] 这表明了中央高层对于我国现行职业教育改革与发展的模式所进行的深刻反思,对这种模式存在的弊端有着清醒的认识,并为我们明确了未来职业教育进一步深化改革的切入点,即改变以公办学校为主体、民办教育为补充的计划经济体制下的思维方式,在办学体制上实行开放办学、多元化办学,并使得企业逐渐成为职业教育的办学主体。

   长期以来,职业院校资源配置效能低下的重要原因在政府“一手包办”,忽略了社会主体的作用。理解《决定》中的改革,最重要的是要理解职业教育资源配置方式的根本性转变。要改变长期以来强调政府在职业教育发展中主导地位的认知,确立市场在配置职业教育资源中的决定性作用,让市场这只“看不见的手”在职教资源配置中起到积极的作用。近些年来,许多地方政府都制定了《职业教育发展条例》或相关的文件,但其主要思路还是国家在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》所体现的“政府主导”的方式,为此,有必要对此进行修订,吸收《决定》所包含的新的发展方向,以法律法规建设促进职业教育制度建设,以制度建设推进职业教育改革。

   在实践领域,依据《决定》明确提出“政府推动,市场引导”的基本原则,结合地方实际,采取有针对性的措施,进一步破除一切制约职业院校资源优化配置的思想障碍和制度藩篱,引入完善的竞争机制,引进各种社会力量参与到职业院校治理中来,通过社会各方力量的共同治理,营造激励创新的公平竞争环境,让资源优化配置成为市场的自发行为。

   (二)提供实现的基本方案

   如前所述,我国是一个幅员辽阔、内部发展差异较大的国家,顶层设计不太可能提供具有普适性的具体改革方式方法,具体的操作还应该由省级政府结合本区域经济社会发展的实际,提出具体的解决办法,在落实改革上实现突破。

   《决定》提出了改革的方向和思路:“创新民办职业教育办学模式,积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。”显然,这些思路要想得到落实,不能仅仅依靠《决定》这一宏观设计所能推动,有赖于更具体的一些的中观政策进行具体化和细化,发挥更直接、更具体的指导作用,从而解决顶层与基层的衔接问题。

   比如,如何以企业行业为核心的社会力量办学的积极性,各省级政府应该遵循《决定》的思路,制定具体的实施意见,切实推进企业作为职业教育发展重要主体的办学体制转变进程。可先从办学体制改革入手,解决职业教育的办学主体问题,使得企业真正深度参与职业教育。同时,辅之以管理体制改革、完善相关的配套制度。在此基础之上,探索并逐渐建立起适应中国经济社会发展的技能型人才培养模式体系。当多元化办学体制形成后,企业作为职业教育重要的办学主体而不再是职业教育的“旁观者”时,自然会把职业教育发展与企业自身发展之间的天然纽带重新连接起来,从而从根本上解决企业发展与职业教育两张皮的问题,那么企业参与职业教育的动力问题也就迎刃而解了。

   又比如,如何开展职业教育的混合所有制改革。这是对存量职业院校进行改革的重要方式。不同的区域,经济发展水平不同,产业发展阶段不同,职业院校发展水平不同,因而落实的方式方法也不尽一致。省级政府应结合自身的发展实际,为新体制机制的运行提出指导性的实施建议。其中,一些关键性的问题必须要有明确的实施方式和解决方法,如公办学校国有资本的流失问题、公办学校产权流通的问题、混合所有制院校投资者回报的问题。否则,这些改革没有可能落地。

   (三)为基层改革探索创造条件

   不同的区域,职业教育改革面临的问题不同,历史发展路径不同,发展环境不同,因此需要提供的改革条件也不一样。因此,省级政府应清晰地认识到,本区域制约改革推进的根本性的问题在哪?需要什么样的政策和地方法规为改革开路?

   首先,应明晰政府的角色,为基层创新改革铺平道路。在社会主义市场经济体制下,企业作为职业教育办学主体,必然要求市场化的管理体系与这种办学体系相适应。这是新的职业教育办学体制充满生机与活力,实现自我更新、自我完善的重要前提和保证。因此,省区职业教育管理体制改革的核心是,明确政府在未来办学体制中的角色,改变长期以来的计划经济时代特征的政府—学校关系,认真借鉴职业教育发达国家的基本经验,明确政府尤其是教育行政主管部门的角色定位,对“应该管什么,不应该管什么;应该做什么,不应该做什么”有一个清醒的认识。

   其次,应切实解决改革参与方和利益相关方的权益的问题。为适应企业作为办学主体的现代职业教育新体系的建立与发展,省级政府必须同步完善改革的配套措施,建立一套全新的法律法规体系以及管理体制体系,以确保改革的稳步进行。一方面要建立完备的法律法规体系。明确企业在职业教育中的主体作用和功能定位,以及企业相关的权利、义务和责任,为企业主体作用的发挥提供法律保障;明确企业办职业院校的法律属性,赋予其合法的身份和地位;明确对未承担相应义务企业的惩罚措施。同时,应建立完善的督察机制。政府应充当社会公众的监护人及企业利益与社会利益的协调仲裁人,以行政干预和经济调控为手段,引导并监督企业履行社会责任的程度和方向,纠正或惩处企业逃避社会责任的行为,保证企业切实有效地履行社会责任。[⑩]

   再次,为长远的体制性改革营造良好的氛围和安全的环境。如前所述,新一轮改革面临着前所未有的挑战,其艰巨性不言而喻,许多改革难以推进的一种很重要的原因在于改革者心存顾虑。鼓励基层创新改革不能止于口头或文件的呼吁,政府应该为敢作为、能作为、愿作为的基层实践者提供必要的保障。比如说,关于公办学校和企业联合办学的问题、实行混合所有制的问题、国有资产参与经营的问题,政府都应该有一个明确的边界界定。这样基层改革者就可以放开手脚而无后顾之忧了。否则,囿于现有的规章制度,这一类改革寸步难行。

   此外,改革无论发展到哪一阶段,基层的探索精神是值得保护和激励的。近些年来,职业教育领域的改革口头说的多、行动落实少的一个很重要的原因,就是缺乏必要的容错纠错机制。而在当下开展的体制性变革,改革者必然会面临更多更严峻的挑战,一些“触线”行为是难以避免的。我国40年的改革经验表明,这种“试错”性的尝试在一定程度上也是必要的。为此,省级政府应该切实建立起容错纠错机制。只有这样,才能真正激发并保护基层改革探索的积极性,职业教育才能焕发出应有的活力和生机。

  


原文标题为《论职业教育改革的中层设计》,发表于《职教通讯》(2020-01)。

  

   注释:

   ①万玉凤:《国新办举行新闻发布会介绍职业教育改革与发展情况》,《中国教育报》(2014-06-27)。

   ②赵  伟:《新时代职业教育主要矛盾析》,《中国职业技术教育》(2017-34)。 

   ③鲁  昕:《把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置》,《求是》(2015-02)。

   ④“1+X”证书制度试点启动 鼓励学生获取多类职技证书,人民网,http://edu.people.com.cn/n1/2019/0220/c1053-30807352.html。 

   ⑤习近平:《鼓励基层改革创新大胆探索》,2015-10-13,新华网,

   http://m.cnr.cn/news/20151013/t20151013_520137804.html。

   ⑥喻忠恩:《职业教育改革的模式选择及政府角色》,《职教通讯》(2018-15)。

   ⑦赵蒙成:《企业成为重要办学主体的实施路径》,《中国教育报》(2019-09-03)。 

   ⑧章  苒:《“顶层设计”:在高层次上寻求问题的解决之道》,《新华每日电讯》(2011-03-14)。

   ⑨刘亚荣:《政府主导,为何会偏离社会需要》,《中国教育报》(2014-04-08)。

   ⑩喻忠恩:《职业教育的革命性变革:从政府办学到企业办学》,《职教论坛》(2016-09)。

  

  


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