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肖金成 李娟 马燕坤:京津冀城市群的功能定位与合作

更新时间:2021-01-27 22:24:16
作者: 肖金成 (进入专栏)   李娟   马燕坤  

   摘要:京津冀地区是我国城市群、港口群和产业群最为密集的区域之一,国民经济整体格局中占有重要战略地位。目前,京津冀城市群尚处于起步阶段,还存在着中心城市现代化功能不足、城乡联动不足、产业分工不足、市场化水平不足、基础设施一体化不足、消费和出口作用不足等许多不利于发展的问题。未来,京津冀城市群的合作需要以区域整体功能定位及其在空间的有效分解为前提,以产业合作为主线,以市场和企业自下而上的力量为主体,进一步发挥京津冀地区的区位、资源、科技、文化等优势,以启动京津实质性合作和构建京津现代服务业中心为契机,以深化区域制造业分工为核心,以制造业集群发展为支撑,创建“繁荣看京津,实力看河北”的区域联动型产业结构,释放经济潜能,实现京津冀城市群合作共赢。

  

   城市群的兴起构成当前国民经济运行最主要的空间特征。京津冀地区是我国城市群、港口群和产业群最为密集的区域之一,其在中国国民经济整体格局中占有重要战略地位。目前,京津冀城市群尚处于起步阶段,还存在着中心城市现代化功能不足、城乡联动不足、产业分工不足、市场化水平不足、基础设施一体化不足、消费和出口作用不足等许多不利于发展的问题。未来,京津冀城市群的合作需要以区域整体功能定位及其在空间的有效分解为前提,以产业合作为主线,以市场和企业自下而上的力量为主体,进一步发挥京津冀地区的区位、资源、科技、文化等优势,以启动京—津实质性合作和构建京津现代服务业中心为契机,以深化区域制造业分工为核心,以制造业集群发展为支撑,创建“繁荣看京津,实力看河北”的区域联动型产业结构,释放经济潜能,实现京津冀城市群合作共赢,带动中国北方经济,进一步辐射东北亚,成为支撑与联系国内外各类经济与社会活动的特大型都市圈、知识型总部经济区域和世界级先进制造基地。


一、城市群合作是京津冀合作的重中之重


   生产力的高度发展必须依托于规模经济和集聚经济的发展,而资源在地理空间的集聚便产生了城市化,城市化既是工业化的结果,也是进一步工业化的条件,城市化是由于二三产业的发展而发生的农村地域向城市地域的质变。在以信息社会为方向的现代社会发展中,经济空间结构显示出其由极核向网络发展的态势,这其中,城市的作用是核心,区域经济发展状况如何在很大程度上取决于城市经济的发生与发展。伴随生产力发展的城市化演进构成区域空间结构合理化的核心。

   随着社会主义市场经济的逐步发展,我国国民经济的发展正在渐进地突破行政区框架,而逐步走向经济区运行,经济区将会成为未来国民经济持续增长的主要空间组织系统。作为一种“区域模式”,城市群建设反映了经济全球化对中国的要求。目前中国经济的发展已经到了发展城市群、实现区域经济一体化的转型阶段。在此前的经济发展中,一直都是点状带动的发展模式。不论是经济特区政策,还是沿海开放城市政策,还是经济开发区或国家高新技术开发区政策,政策的空间基点都是依靠点状拉动经济增长。如此政策的结果造成了二元经济和二元社会的产生。城市群的发展可以有效避免单极城市优势的静态化,通过有效合作与协同创新,使整个区域获得持续的竞争力。

   和珠三角、长三角相比较,京津冀地区城市化水平低下。单独看北京、天津,生产力的发展有相当的高度,但作为地区来讲就显然落后了,京津冀地区没有充分形成有区域特点的发展模式,与长三角、珠三角的联动发展相比,显得有些沉寂,这其中,城市化进程的缓慢、城市化水平的低下是主要原因。典型的金字塔形的城市群发展样态已经在长三角地区显现,该地区城市首位度高,城市密度大;珠江三角洲首位城市规模小,但中等城市多,城市发展水平比较均衡;京津冀地区则呈现明显的双核心,城市密度最小。

   不能单从城市看城市,也不能单从区域看区域,而是要从城市的综合发展来看区域,京津冀城市间的合作构成该地区内部合作的实质与关键。如果城市的优势不能得到应有的发挥,不仅不利于区域本身的发展,也不利于竞争,与其说竞争存在于地区与地区之间,更不如说竞争发生在城市群与城市群之间。在一区域内部,合作的实质与关键便是城市间的合作与城市群一体化的建设。在上海对于长三角,香港、广州对于珠三角都产生了显著的“正拉动”效应的情况下,京津反哺区域经济的作用尚不明显。相距130公里的京津两大直辖市对于区域经济的带动功能在竞争与较量中日渐抵消,各自为政的现代化规划很少能够从地区发展的层面审视自身城市的发展,更无法以整体观念解决地区问题。推动京津冀区域经济一体化,归结为一点,就是要加强区域城市的统筹管理。


二、京津冀城市群合作的难点所在


   城市群的地位在相当程度上集中反映在其核心城市的吸引与辐射功能的发挥上,而中心城市的功能则产生于合作基础之上的专业化分工。从总体上看,京津冀城市群尚处于起步阶段,还存在着许多不利于发展的问题。

   (一)京津合作的缺位与中心城市现代化功能不足。

   回顾京津冀区域合作历程我们可以看出,以往京津冀区域合作的主要内容仅限于京冀和津冀之间,京津合作进展较为缓慢。最终结果是,北京等区域中心城市在现代化功能的发挥方面与区域经济发展的现实要求相比存在较大差距:城市的极化与扩散能力还不够强,自身GDP总量不够大,第三产业发展还不充分,资金筹集能力与对外贸易能力一般,金融市场发育尚不完全……

   作为京津冀区域客观存在的两大核心城市,北京与天津之间的关系确实较难协调。新中国成立前,北京与天津的城市功能定位比较明确:北京是政治、文化中心,天津是工商业中心,北京和天津之间基本没有矛盾发生。新中国成立后,尤其是计划经济时期,北京由消费型城市发展成了生产型城市,北京城市功能定位的转变,对天津形成了很大的冲击,也因如此,天津由历史上一个工商业比较发达的城市,渐渐沉寂起来。

   和天津相比,北京是中国的首都,是全国政治、文化中心和国际交往中心,具有特殊的区位优势;北京成为全国公路、铁路枢纽,有全国最大的航空港;北京高新技术产业发达,有中国其他城市无法比拟的优越性;北京资金雄厚……和北京相比,天津的优势略显逊色,但天津是国际性现代化港口城市;天津的滨海新区有1000多平方公里的土地资源;天津是老工业基地,轻工业比较发达……与北京相比,天津的优势也很明显。于是乎,城市之间有了门户之见,北京、天津展现在世人面前的不是齐心协力的合力效应,而是谁也不服谁的竞争态势。

   北京的城市功能定位不是一个经济中心,而事实上北京又在承担着华北地区的经济中心的职能,在这一情况下,天津是不是经济中心呢?在城市功能没有错位的情况下,京津发展长期各自为政、缺乏联合,包括产业项目之争、港口等基础设施之争等在内的无序竞争,造成整个区域经济发展滞后,可以说,京津合作的缺位是导致京津冀区域与同样处于沿海开放地带的长三角和珠三角差距拉大的最主要原因之一。

   (二)河北诸城的弱势与城乡联动不足。

   京津冀地区城市之间经济与社会发展也存在较大差异,缺乏中间连接力量,这也构成未来合作的主要阻碍力量之一。尽管目前京津冀地区城镇体系发育已经达到了一定高度,但究其本质而言,城市群还只有形式上的发展,而缺乏内在机制上的进展,区域内经济发展不平衡,区域联系松散,从大、中城市到小城镇之间尚未形成一体化关系,以工业经济为主的城市体系与以农业经济为主的乡村体系之间还没有形成有效的市场关系。在京津周围众多的城市中,只有唐山一个城市的人口超过100万,人均国内生产总值过万元,可以称得上是次级中心城市,其他城市规模均过小。落差和梯度可能是形成合作的基础,但无序的差距则会影响到双方在诸多经济领域的权利和义务的平衡,导致双方对各自的经济成长空间和对合作的关注存在很大的差异。

   京津冀地区二元经济突出,突出表现在河北县域经济的欠发达。河北县域经济的落后集中体现在以下三个方面。一是县(市)人口规模较小。河北省县域总人口5639万人,占全省总人口的84%,县均40万人,低于45万人的全国平均水平。人口在全国平均数以下的县89个,占全省总县数的64%;人口在河北省平均水平以下的县81个,占总县数的58.7%。其中人口最少的大厂回族自治县,仅10万多人,不到全国平均水平的1/4。二是地区生产总值较低。全省县(市)地区生产总值3924亿元,占全省的71%。此外,进入全国前100名县市,河北省只有4个,但位次靠后,最高的仅列第71位,与第一名相差249亿元,差2.7倍。

   (三)产业合作的缺位与产业分工不足。

   现实中“发展确实是按照主导部门带动其他部门增长,由一个行业引发另一个行业增长的方式进行的”,区域经济增长的实质是产业部门的成长和推进过程。但在经济发展的不同阶段,各产业部门在经济发展中所处的地位不相同。一般而言,成长首先从在产业系统中处于主要支配地位的一个或几个产业部门开始,通过“扩散效应”影响产业相关链上的各个产业,带动促进这些产业的发展,从而推动区域经济增长。区域的发展总是依托于一定的产业部门,区域产业结构是国民经济的部门系统和区域系统相交叉的产物,正是区域产业结构在实际上担负着实现区域功能的任务。

   京津冀地区各省市都有自己的钢铁、化工、建材、汽车等传统产业,目前又都致力于发展电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业,产业同构现象比较严重。最为明显的是钢铁工业,各省市都自成体系,但是设备陈旧,数量尚可但质量低下,产品满足不了多元化需求。随着经济的发展,京津冀地区竞争力有了很大程度的提高,在影响力和国际化方面均有了长足进展,但对于比较优势利用得不充分却是现阶段面临的主要问题。基于比较优势的位置决策的缺乏,不仅使京津冀地区内丧失了必要的分工与合作,更使得各地区发展过程的起伏性加大。结构趋同和结构瓶颈的共生构成当前京津冀地区发展的第一制约。

   北京和天津作为该地区两个特大型中心城市,由于联合观念的缺乏、行政地位的对峙以及由此形成的区域壁垒和特定时期形成的财政、投资、金融体制等方面的制度障碍等,在争作区域经济发展的“龙头老大”的过程中,出现了明显的工业主导产业趋同现象,二者已经形成了包括传统基础工业、高技术产业和都市型工业在内的自我循环的工业体系。作为全国的政治和文化中心,北京虽然已经形成了以第三产业为主体的产业格局,但地方财政和就业对第二产业的依赖性还比较强,因而与该地区其他城市的产业差异性还没有完全展开。当前京津冀区域合作的主要内容仅限于京冀合作、津冀合作,京津合作进展较为缓慢。京、津与河北之间的合作虽然有了一定的深化,但主要是围绕京津两大城市居民的菜篮子、米袋子而动。农产品的低价格以及由此产生的一产合作的低利润使河北得利不多,这也在很大程度上抑制了河北开展区域合作的积极性。深层次产业合作的缺乏,导致彼此经济增长的相关性明显降低。

   (四)政治色彩的浓郁与市场化水平不足。

京津冀地区政治色彩浓厚,作为中国的政治中心,京津冀地区政治文明中所蕴涵的优势和条件,(点击此处阅读下一页)


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