返回上一页 文章阅读 登录

肖金成 洪晗:中国人口流出的地州市城市发展研究

更新时间:2021-01-27 22:08:31
作者: 肖金成 (进入专栏)   洪晗  

   (一)重视人口流出地州市区域性中心城市的发展

   全国199个人口流出的地州市中,中小城市有374个,每个地州市平均拥有城市数1.87个,城市常住人口超过100万的只有35个(包括重庆),占比9.4%,其余都是中小城市。假设一个地州市拥有一个区域性中心城市,其中心城市多数也是中小城市。

   与世界其他国家有所不同,我国郡县制实行的历史最长。县作为基层行政机构历史悠久,但县域面积和人口规模较小,多数县的面积1000平方千米左右,人口50万人左右,县城的人口一般10万人左右,很难纳入小城市的序列。随着我国改革开放的深入以及城镇化进程的加快,经济要素加速向大城市聚集,小城市和小城镇的发展受限,经济增速相对滞后。新中国成立后,在省与县之间,增加地区一级,但只是作为省政府的派出机构,没有多少财权,改革开放后,实行地市合并和地改市,地级市才真正成为省与县之间的行政机构。地级市的区域范围一般1万平方千米左右,人口500万人左右,区域半径50千米左右,中心城市如果超过区域人口的20%,人口可超过100万人。但由于体制并未完全理顺,地级市仍囿于城市圈中,而与下辖各县若即若离,并未真正实现一体化,尤其是财政体制基本上是分割的,很多地级中心城市首位度不高,带动力不强。一些学者提出“撤销地级市”“市县分治”或“省直管县”,是开历史倒车,与消除城乡分割、促进城乡融合的大势不合,也不利于产业和人口向中心城市集聚。要进一步明确,地级市不是城市,是包括中心城市与周边各县市的行政区。应在地州市范围内建立合理的城市体系,区域性中心城市应是开放的并应具有一定的首位度,应采取措施,消除行政分割和城乡分割,将区域性中心城市由中小城市发展为大城市。

   (二)加强基础设施建设,提高公共服务水平

   城市的基础设施建设和公共服务水平是吸纳人口和产业集聚的硬实力和软实力。要加快城市道路等基础设施的建设,并完善与周边各县的交通基础设施建设,实现城乡公共服务均等化,推进教育、医疗、文化、社会保障等公共服务体系的发展,解决农民工安置问题,建立住房的多元化供给体系,提高居民的归属感、幸福感,让人们在城市安居乐业。

   值得注意的是,在现有的财税体制下,中小城市普遍面临事权、财权不对等的问题,地方政府财力有限,对基础设施和公共服务建设的资金投入也有限。要想破解这一难题,一方面要靠深化财税体制改革,加快研究和推进税收制度的改革,为城市政府创造更为稳定的收入来源,逐渐摆脱对“土地财政”的依赖;另一方面要鼓励民间资本积极参与城市建设,发挥市场在资源配置中的作用;推进公共事业的市场化运营,推进城市供水、供电、绿化建设等项目的公开招标,创新政府部门与民间企业的合作模式,让民间资本直接参与特许经营;促进项目招投标的透明化、公平化,简化项目审批手续,给予参与企业相应的税收优惠;同时,要保证民企在公共事业建设与其他所有制企业的待遇公平化;对于那些投资回报较为稳定、投资规模较大、周期较长的项目,可先行试点,通过政企合作对其进行改造升级,最大限度地改善基础设施建设水平。与此同时,有条件的城市还可以选择发行债券等金融工具进行融资,扩大融资渠道。

   (三)发挥成本优势,承接产业转移

   目前,中小城市虽然与大城市还存在较大的发展差距,但却拥有要素成本、自然资源等优势,随着城市群的形成以及大城市的功能不断升级,城市群内的大城市面临产业结构转型升级,一些大城市的城市功能会逐渐疏解出来,中小城市应当利用好这一历史机遇,主动承接产业转移,完善基础设施建设,提高公共服务水平,积极引导符合行业准入门槛、资源承载力强、环境污染小的产业在中小城市布局。对中小城市来说,发展先进服务业等的优势不大,由于区位劣势不断弱化和成本优势不断强化,承接大城市产业转移,形成以发展特色产业和先进制造业为主的产业结构是可行的。国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中也提出:“引导中小城市夯实制造业基础,发挥要素成本低的优势,增强承接产业转移能力,推动制造业特色化差异化发展,形成以先进制造业为主的产业结构。”发展先进制造业,要着重提高中小企业的创新能力,一是要在企业管理制度上创新,二是要在产品和生产工序上创新,同时还要探索如何将科研成果创新转化为生产成果,提升产品的市场竞争力,完善产权保护制度,尤其要加强对民营企业产权的保护,加大行政处罚力度,为企业创新发展提供核心保障。

   除此之外,中小城市包括县城应当立足自身独特的文化底蕴、民俗风情、丰富的自然资源等优势,发展特色产业,政府应集中精力发展特色产业、优势产业,对城市的特色资源不能做简单的原始开发,而要在加强品牌知名度、提升品牌质量等方面做文章,在国际、国内树立良好的品牌形象。要发挥企业在打造特色产业中的主导作用,给予一定的优惠政策支持,拓宽企业融资渠道。要强化地方政府的引领者、改革者和服务者的作用,改善营商环境,积极招商引资。积极推动行业协会的发展,加强企业之间、政企之间的沟通协作,通过政府有效引导、企业主导、社会其他主体积极参与,才可以共同推动特色产业的发展,加快中小城市的发展。“人口迁移的基本逻辑是人随产业走,人往高处走”,产业的集聚必然会带来人口的集聚,只有形成了产业与人口的良性互动,才能促进人口和产业向本地的城市流动,减少人口外流。

   (四)打造产业发展平台,建设现代城市

   所谓产业发展平台,就是政府为吸引产业聚集,而规划建设的产业集聚区,有的谓之经济技术开发区,有的谓之高新技术开发区,有的谓之工业园区,还有的直接谓之产业集聚区。不管叫什么名称,其本质都是产业发展平台。通过规划建设,完善基础设施,优化投资环境,并为企业提供完善的服务。

   建立产业发展平台的目的:一是优化投资环境。既要改善投资的硬环境,又要改善投资的软环境。投资者的根本目的是为了取得收益,这是其发展壮大的根本保证,也是其生存的基本条件。新时期,招商引资、聚集产业仍是一些区域、城市加快发展的主要手段,但仅靠口号和热情是远远不够的,要靠营商环境的改善。政府要加大投入,投入精干力量,加强服务;二是推动产城融合。通过开发区这一平台,让产业和城市有机地结合在一起。这里所谓的产业是第二产业,这里所谓的城市是商贸居住。开发区应依托城市,不能离城市太远,在发展工业的同时发展商贸居住;三是加快产业聚集。开发区的主要功能是聚集产业,应通过开发区来吸引产业,开发区是聚集产业的平台,只要把产业聚集起来了,走“集中发展、集群发展、集约发展”的新路子,这样,开发区的优势就能充分体现出来。

   传统城市是政府和军队驻扎的地方,围绕政府和军队的需求服务业得以发展,所以级别越高,城市规模就越大,这就是省会城市比地级市、地级市比县城规模大的原因。现代城市是产业聚集形成的城市,产业聚集创造了就业岗位,人口聚集起来,形成越来越大的需求,服务业相应发展起来,规模便越来越大,小城市可发展成为中等城市,中等城市可发展成为大城市,不必依靠政府的级别就能够迅速发展起来。中小城市的发展要靠产业的发展,靠产业的聚集,同时,现代化城市随着产业发展起来。

   (五)加快户籍制度改革,促进城乡融合

   实现城乡融合已经是我国社会各界高度关注的问题,对持续推进工业化和城镇化具有重要的战略意义,也是缩小城乡发展差距,实现农村现代化,促进区域协调发展的重要途径。放宽中小城市的落户条件,是推进我国新型城镇化的重要举措,人口由农村流向中小城市,不仅会扩大城市规模,培养地区经济发展的增长极,也会推动中小城市的消费、产业发展等,因此,对于中小城市来说,是重要的发展机遇。但是由于户籍制度的存在,使得农民进入城市的难度加大,制约着城镇化的发展。要深化户籍制度改革,必须要从顶层完善户籍制度的设计和统筹,建立以常住地为基点的户籍制度,成立户籍改革专门机构。同时,必须要解决流入人口的配套问题,完善居住环境,一方面政府要控制房价的过快上涨;另一方面对于没有能力购房的人群,要扩大廉租房、安置房等的建设,同时给予一部分税收优惠、财政援助等。要实现教育平等化,逐渐让户籍与教育机会脱钩,探索建立子女“就地入学”的服务机制,同时要建立转移人口子女教育成本补偿和分担机制,提高对流动人口子女教育的补贴。完善社保制度,扩大社保覆盖面积,加快研究农民工保险与城镇职工保险的衔接问题,加大政府财政补贴力度,加大对来城市创业农民的保障。加快土地制度的改革,对进入城市农民的土地“确权”,避免地方政府为扩大城市建设用地损害农民利益,加快土地流转,实现农村的规模化经营,扩大农地承包经营权流转范围,要把农村建立成产权分明、开放有序的市场主体。

   作为农村劳动力的“蓄水池”,中小城市的发展有利于吸纳农村剩余劳动力,对于实现转移人口就近城镇化、降低城镇化成本有着重要意义。改革户籍制度,扩大中小城市农村劳动力的吸纳能力,不仅符合新型城镇化战略任务的目标,也是实现城市融合的重要手段。

   五、结语

   提高人口流出地区中小城市的吸引力和竞争力,对于推进我国城市高质量发展、优化城镇体系、实现我国城镇化可持续发展具有重要意义。目前,我国人口流出地州市中的中小城市经济发展滞后、基础设施不完善、公共服务水平低、产业基础薄弱,造成人口流出等问题,使这些中小城市在推进城镇化进程中的作用有限。因此,提高人口流出地州市中小城市的吸引力与竞争力,是提升其在推进新型城镇化战略中作用的关键。提供充足的就业岗位是吸引人口回流的基础。因此,要吸引产业,积极承接大城市的产业转移,打造特色产业。推动户籍制度改革,逐渐放宽中小城市落户条件。解决政府资金不足的问题,主动推进财税机制改革,鼓励民间资本参与城市建设,加强基础设施建设,提高城市的医疗、卫生、教育、文化娱乐等公共服务水平,优化城市生活环境。

(此版本略去了参考文献和图表,若有需要请参阅原文)

来源:《开发研究》 2020年第4期


爱思想关键词小程序
本文责编:sunxuqian
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/124755.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏