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蒋清华:行政机关党组制与首长制关系的规范解释

更新时间:2021-01-19 22:22:42
作者: 蒋清华  

  

   摘要:  我国宪法、组织法规定了含有合议制因素的行政首长负责制,但首长拥有最终决定权。根据党组工作条例,行政机关党组全面履行领导责任涵盖首长职权范围,并以表决方式由党组成员集体讨论决定,对此需作出同国法一致的解释。从党规体系解释来看,党组发挥领导作用不包括“作决策”,党组与首长之间的关系不是公立高校、医院这类事业单位党委与首长之间的横向分权关系,“党组领导下的首长负责制”没有制度依据。目的解释表明,党组工作条例不具有让党组取代首长法定职权,或者与首长分权而径行重大事项决策权之目的。行政机关党组集体领导重大业务工作的法治功能在于将首长负责制内含的合议程序刚性化,以加强对首长权力的制约,体现了党规对国法的保障。党组会议应前置于行政领导班子会议,二者决策内容各有侧重。如此解释和操作,可达致党的全面领导和依法执政有机统一。

   关键词:  党组 首长负责制 集体领导 依法执政 前置程序

  

   引言

   (一)问题的提出

   按照《中国共产党党内法规制定条例》27条,党内法规不得同宪法和法律不一致。对于国家行政机关内部领导体制,根据现行《宪法》86条、第90条、第105条,以及《国务院组织法》2条、第9条,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第62条、第63条之规定,国务院及其部门、地方各级政府实行行政首长负责制,行政工作中的重大问题由首长召集和主持领导班子会议讨论决定。宪法和《地方组织法》没有明确地方各级政府组成部门实行首长负责制,但中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《法治政府纲要》)第18条确认了地方政府部门也实行首长负责制。[1]通说认为,首长负责制的核心要件在于首长拥有最终决定权。然而,根据《中国共产党党组工作条例》(以下简称《党组条例》)第7条、第17条、第28条,除乡、镇政府外,各级政府及其部门普遍设立党组;党组按照少数服从多数原则,集体讨论决定本单位业务工作中的重大问题。官方解读指出:“强化党组对本单位业务工作的领导。……党组在领导作用发挥上,是全面领导而不仅是政治领导或者其他某一方面领导……在决策范围上,党组对本单位工作是全覆盖的,本单位领导班子决策影响的范围有多大,党组决策影响的范围就应当有多大。”“党组实行集体领导制度,其领导体制既明显区别于行政首长负责制,也明显区别于地方党委常委分工负责制。”[2]这就提出了《党组条例》的有关规定如何与宪法和法律有关规定相协调的问题。

   (二)研究现状

   目前对此问题的研究成果存在三方面问题:一是缺乏专门研究。在本就为数不多的、以党政关系为视角的首长负责制文献中,无论法学界还是政治学界,基本都是讨论党委与政府及其首长的关系,聚焦行政机关党组与首长之间关系的成果凤毛麟角。[3]法律学者研究首长负责制、政府会议制度时极少涉及党组制度。[4]政治学者研究党组制度时极少涉及首长负责制。[5]二是缺乏共识。在零星的研究中,刘扫尘认为党组集体领导与行政首长负责是辩证统一的,林希存认为二者是相辅相成、相得益彰的。[6]而秦前红、竺乾威则认为,行政首长负责制与党组集体领导制是存在冲突的。[7]三是缺乏规范分析。学者们从概念辨析和理论演绎角度,对中国特色的行政首长负责制蕴含的民主集中制精神、个人负责与集体领导的关系做了较多探讨。[8]但立基于实定规范,运用法解释学方法,对《党组条例》有关规定进行精耕细作的释义学研究尚付阙如。在坚持依法治国和依规治党有机统一的新时代,《党组条例》同宪法法律的一致性问题值得深入研究。

   (三)方法和思路

   本文是一项法学的研究,旨在运用法解释学方法对行政机关党组集体决策权与首长负责制的一致性问题作出规范分析。而实践中行政机关党组与首长之间关系的状况,须通过社会学的实证研究方法去考察,不是本文研究目的。

   作为一项法解释学作业,本文沿着解释方法运用的一般顺序(文义解释→体系解释→目的解释→漏洞填补)[9]展开:首先,本文第二部分阐明《党组条例》中“本单位重大问题”、国法中的行政首长“负责制”这两个核心概念的内涵;其次,由于仅看文义解释将得出不一致的判断,于是本文第三部分通过体系解释方法澄清党组并无“作决策”的领导职权;再次,为补强体系解释的结论,本文第四部分运用目的解释方法辨明《党组条例》立规目的所蕴含的复合价值决定了党组无意代行首长法定职权;最后为确保党规国法一致性的达成,本文第五部分提出党组决定重大业务问题的两项具体操作性规范。

   得出党规国法一致的结论,波澜不惊,甚或被误解是为了“政治正确”。但本文可能提供的学术增量在于细密的规范阐释论证,从而展示了若要达致党的领导与依法治国这两项重大价值的有机统一,党组决策制度就应具备什么样的规范内涵。

  

   一、核心概念的文义解释

   文义解释是解释方法的首选。由于《党组条例》第28条、第34条非常清晰地规定了党组实行少数服从多数的集体领导制度,党组会议议题表决赞成票超过应到会党组成员半数为通过,[10]所以,要回答行政机关党组集体领导制与首长负责制是否一致,就要弄清两点:一是党组决策范围是否包括行政机关职权范围?为此要解释《党组条例》规定的“本单位重大问题”;二是行政首长负责制能否容纳票决制?为此要解释宪法、组织法规定的行政首长“负责制”。

   (一)“本单位的重大问题”的范围

   《中国共产党章程》(以下简称“党章”)48条将“讨论和决定本单位的重大问题”列为党组的主要任务之一。《党组条例》第7条规定县级以上政府及其工作部门一般应当设立党组。在条例第三章“职责”中,第16条规定党组应加强对本单位业务工作和党的建设的领导;[11]第17条对党组“讨论和决定本单位的重大问题”作出12项列举;[12]第18条对党组领导本单位党建工作作出8项列举。从原理上讲,党组不仅领导党建工作,还要领导业务工作,是由党的全面领导原则所决定的。具体从文义来看,党组的决策范围包括行政机关的法定职权。

   第一,《党组条例》对“本单位的重大问题”列举的12项内容中,除兜底项之外,有9项都涉及或者就是业务工作(另2项为党建工作)。第1项“贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措”,这其中包括业务工作,例如国务院贯彻落实党中央关于新冠肺炎疫情防控的决策部署。第2项“制定拟订法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项”,第3项“业务工作发展战略、重大部署和重大事项”,第4-7项为“三重一大”以及预算安排,第8项“职能配置、机构设置、人员编制事项”,第9项中的审计、督查检查、考核奖惩,都属于业务工作。可见,对行政机关而言,“本单位的重大问题”是指除了本行政机关党建重大事项之外,将产生内部的和外部的行政法律关系的行政管理重大事项,以及将产生民事法律关系的重大工作(主要是大额资金使用、大额资产处置)。

   第二,从行政决策的视角来看,《重大行政决策程序暂行条例》第3条第1款规定的重大行政决策事项属于《党组条例》规定的“本单位的重大问题”范畴,例如该款第4项“决定在本行政区域实施的重大公共建设项目”属于《党组条例》第17条第6项“重大项目安排”。

   第三,从行政行为的类型来看,重大的具体行政行为是否属于党组决策范围?从《党组条例》第17条列举的事项来看,引起外部行政法律关系的都是抽象行政行为。那么,第17条最后一项“其他应当由党组讨论和决定的重大问题”是否包括具体行政行为?“过去在对业务工作的领导方面,有的党组习惯于大包大揽、事无巨细都去管,有的则只管干部、业务工作基本不闻不问,这些做法都偏离了党组的功能定位。……党组应当是领导而不是包办,原则上不去介入日常具体业务。”[13]故本文认为,除了社会关注程度很高的行政处罚、工作人员处分等极少数事项之外,具体行政行为一般不属于党组的决策范围。不过,此问题的答案并不在根本上影响本小节的结论。

   (二)行政首长“负责制”的内涵

   既然行政机关党组决策范围包括行政机关自身职权,那么《党组条例》同宪法、组织法相协调的关键就在于国法规定的行政首长“负责制”的内涵。

   行政首长负责制的核心要义是行政首长在宪法和法律的范围内拥有最终作出决定的权力,并对决策承担全部责任。最终决定权是前提,承担责任是后果,所以首长负责制的本质特征在于首长个人的最终决定权。“最终”的规范含义包括意志和效力上的最高性、程序上的最后性。

   根据我国《宪法》90条、《国务院组织法》4条、《地方组织法》第63条,行政首长召集和主持政府常务会议或全体会议(部务会议或委员会会议、委务会议)讨论决定政府(本部门)“工作中的重大问题”。1982年4月12日,胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对“宪法修改草案(修改稿)”作说明时指出:为了提高行政效率,加强行政首长的责任,规定国务院实行总理负责制、部长负责制。“过去部长们有意见,现在明确了地位。按部长负责制,部长有最后的决定权。”[14]宪法颁行后,曾任宪法修改委员会副秘书长的张友渔指出:我们的行政首长负责制不是行政首长个人独裁制,也不同于委员会制的少数服从多数,重大问题经过集体讨论后,由行政首长作出自己的决定。[15]1982年《国务院组织法》规定国务院工作中的重大问题须经国务院常务会议或全体会议讨论决定,这里把1954年《国务院组织法》相应条款中的“通过”改成了“决定”。对此,曾参与宪法修改委员会秘书处工作的肖蔚云认为,“通过”必须进行表决,总理也只有一票;“决定”则不要求表决,而是总理在广泛听取各种意见以后,有最后的决定权。[16]我国法学界和政治学界的通说认为1982年宪法确立的行政首长负责制尽管富有中国特色,但在个人最终决定权这一首长负责制的本质特征上并无不同。[17]

   尽管学界通说是明晰的,但由于长期以来没有对行政首长负责制的宪法解释或者法律上的解释性规定,所以,学说上仍然存在对我国行政首长负责制内涵的不同看法,并且有关实践也反映出疑义,这些都会与党组集体领导制发生牵连,故需要在此稍作展开。

   例如有辞书在解释行政首长负责制时说:各级行政首长在法定职权范围可以而且应当独立负责地决定和处理一切工作问题,至于个人无权决定的重大问题,须遵照民主集中制原则(由某种行政会议)进行集体讨论决定。[18]李宜春提出党和国家正式文献与法律并未明确行政首长在会议上有最后决定权,建议实行“党组领导下的行政正职主责制”。[19]

   又如首长负责制在政府常务会议和全体会议中是否存在差别?吴新平曾认为:“以一个省为例,可以考虑采取两种不同的决策方式:①在省政府常务会议上,由省长在集体讨论的基础上,集中正确的意见作出决定,而不管赞成的是多数还是少数;②在省政府全体会议上,原则上按少数服从多数的原则作决定,如果赞成和反对的人数相等,由省长作最后抉择。”[20]在新近的文献中,关保英认为:“行政会议的决定模式常常通过一定的复合会议行使的机制,如通过多数意见、通过相应的表决等。”[21]

再如“集体讨论决定”如何理解?一些法律法规规定,作出重要的具体行政行为须经过集体讨论决定的程序。[22]2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把集体讨论决定列为重大行政决策的法定程序。(点击此处阅读下一页)


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